דוח המבקר: כשלים בביטחון הלאומי

דוח הביקורת השנתי שהונח על שולחן הכנסת לאחרונה עוסק בביקורת על מערכת הביטחון, שיש לה השפעה רבה על ההגנה על מדינת ישראל ותושביה והשמירה על ביטחונם. הדוח כולל מטלות ביקורת שעברו תהליך חיסיון בוועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, שהחליטה לא להניחן במלואן על שולחן הכנסת אלא לפרסם רק חלקים מהן לשם שמירה על ביטחון המדינה. זאת בהתאם לסעיף 17(א) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח־1958 [נוסח משולב]. להלן סקירה של חלק ממטלות הביקורת.

היערכות לאירוע טרור ברכבת הקלה בגוש דן

הקו האדום של הרכבת הקלה (רק"ל) תוכנן לשמש כ־300,000 נוסעים ביום ונמנה עם המערכות להסעת המונים בישראל אשר היקף השימוש בהן צפוי לגדול במידה ניכרת עם הוספת שני הקווים האחרים של הרק"ל ורכבת המטרו. הקו האדום כולל תוואי תת־קרקעי ותוואי עילי, ומונהגת בו שיטת אבטחה ושיטור, גלויה וסמויה.

איום הטרור במדינת ישראל בכלל וברק"ל בפרט גבר ביתר שאת לאחר מתקפת הפתע בשבעה באוקטובר 2023, ואף התממש בפיגוע שהתרחש באוקטובר 2024 בתחנת הרק"ל ביפו וגבה את חייהם של שבעה אזרחים. מכאן החשיבות הרבה של היערכות מיטבית של משרדי הממשלה וכוחות החירום וההצלה לאירוע כזה, לשם הצלת חיי אדם וצמצום הפגיעה בנפש וברכוש.

בביקורת נמצא, כי בשונה מהדרישות הטכניות והמבצעיות של הרשות הארצית לכבאות והצלה בישראל (כב"ה), המעוגנות בתקן מחייב, אין חובה חוקית או הוראה המחייבת לעמוד בדרישות הטכניות והמבצעיות של המשטרה בשלבי התכנון והפרסום של מכרזים של פרויקט תשתית תחבורתי; לא הוסדר תהליך ההתייעצות עם היחידה הייעודית בנוגע להיערכות לאירוע טרור כימי בשלבי התכנון והפרסום של מכרזי פרויקט ציבורי המיועד להמונים כגון תחנת רכבת; ומשרד התחבורה לא הסכים עם תרחיש הנפגעים שקבעה רשות החירום הלאומית (רח"ל) בספטמבר 2019 לגבי הרק"ל משום שמספר הנפגעים היה לדעתו גבוה, אך לא הציג עבודת מומחים מטעמו כחלופה לתרחיש זה.

כמו כן נמצא בביקורת, כי עוד לפני פרוץ מלחמת חרבות ברזל, וביתר שאת לאחר פרוץ המלחמה, הלך והצטמצם מספר המאבטחים של חברת נתיבי תחבורה עירוניים (נת"ע). נמצא גם כי יש אתגרים בפינוי נפגעים; כי צוותי מגן דוד אדום (מד"א) בתווך התת־קרקעי אינם מצוידים במכשירי קשר נישאים אלא משתמשים בטלפונים סלולריים, לפיכך אם הרשת הסלולרית תקרוס, לא יהיו לצוותים אמצעי תקשורת טכנולוגיים; מכשירי הקשר של צוותי מד"א אינם מקושרים עם אלה של יתר כוחות ההצלה; ולא הוקם מיתקן אימונים לאומי לאימוני כל כוחות ההצלה בתווך התת־קרקעי, למרות חשיבותו הרבה.

על הגופים הרלוונטיים - המשטרה, משרד התחבורה, המשרד לביטחון לאומי ומערכת הביטחון - לפעול לתיקון הליקויים שהעלתה הביקורת, כל אחד בתחומי אחריותו. על המשטרה, המשרד לביטחון לאומי, משרד התחבורה ומשרד האוצר לבצע עבודת מטה בנושא המחסור במאבטחים, שהוא אתגר לאומי המצריך טיפול דחוף, ובסיומה לפעול לסגירת הפער. מומלץ למועצה לביטחון לאומי (מל"ל), כמרכזת הצוות שייעודו הקמת מיתקן אימונים לפרויקט המטרו, לפעול להרחבת תוכנית האימונים כך שתתאים לכל תשתיות התחבורה בתווך התת־קרקעי במדינה, ולפעול להאצת תהליך האפיון וההקמה של מיתקן אימונים המתאים גם לתווך התת־קרקעי בלי להמתין לפיתוח פרויקט המטרו ארוך הטווח. זאת בשיתוף הגורמים האחרים החיוניים לקידום התהליך - משרד האוצר, המשרד לביטחון לאומי, משרד התחבורה, המשטרה וכב"ה.

אבטחת נמל תעופה רמון

נמל התעופה ע"ש אילן ואסף רמון ממוקם במרחב אילת ומשמש נמל תעופה בין־לאומי חלופי לנתב"ג. הנמל הוא מיתקן תשתית חיוני ואסטרטגי בעל חשיבות לאומית עליונה. הקמתו עלתה כשני מיליארד ש"ח במימון רשות שדות התעופה (רש"ת). לפי נתוני רש"ת, בשנים 2019 עד 2023 הסתכמה פעילות הנמל בהפסד של 1.369 מיליארד ש"ח -274 מיליון ש"ח בממוצע בכל אחת מאותן שנים.

אירועי חירום בנמל התעופה רמון או בסביבתו עלולים לנבוע מפעולות טרור או מאסון תעופתי המוני בנמל או בסביבתו. אירוע רב־נפגעים (אר"ן) בנמל הוא אירוע חירום שבו מתחייב איחוד משאבים עם גורמי הצלה וחירום חיצוניים.

בשל הפערים שפורטו בדוח לגבי המענה לאירוע רב־נפגעים בנמל התעופה רמון ובשל דחיפות הטיפול בפערים אלה, על המל"ל לבצע עבודת מטה מערכתית בשיתוף המשרד לביטחון לאומי, המשטרה, צה"ל, משרד הבריאות, רש"ת, משרד האוצר ומד"א, כדי להסדיר מענה הולם לאירועי חירום בנמל ובסביבתו, בכלל זה סיכום התקציב הנדרש לכך. לנוכח חומרתם של הליקויים והשפעותיהם על מתן המענה הכולל באירועי חירום בנמל, על מנהל רשות התעופה האזרחית (רת"א) לוודא את תיקון הליקויים לצורך עמידת הנמל בתנאי הרישיון להפעלתו.

על שרת התחבורה ועל השר לביטחון לאומי לוודא כי נמל התעופה רמון ערוך לטפל באירועי חירום. צורך זה מתחדד לנוכח מאפייני האיומים במתקפת הטרור של חמאס ב־7.10.2023. בהסדרת מענה מערכתי לאירועי חירום בנמל התעופה רמון ובסביבתו יש כדי לתרום להסדרת הטיפול באירועי חירום גם במרחב העיר אילת וסביבתה.

שימוש החברות הביטחוניות במקדמי שיווק

ליצוא הביטחוני של מדינת ישראל יש תרומה רבה לביטחונה, לצמיחתה הכלכלית ולחוסנה הלאומי, והוא נתח מרכזי ממכירותיהן של החברות הביטחוניות. בשנים 2018 עד 2023 הסתכם היצוא הביטחוני של ישראל ב־60.5 מיליארד דולר. כדי להגדיל את הסיכויים להבשלת הזדמנויות עסקיות לעסקה, החברות מעסיקות מקדמי שיווק. העמלות שהתחייבו החברות הביטחוניות לשלם למקדמי השיווק בשנים 2022 עד 2024 הסתכמו במאות מיליוני דולר.

לצד התועלות שעשויות להיות לחברות הביטחוניות מפעילותם של מקדמי השיווק, השימוש בהם עלול להיות כרוך בסיכון גבוה מהבחינות ציות ואסדרה, בשל החשש למתן שוחד לעובדי ציבור זרים ובשל ניגודי עניינים העלולים לגרום לקבלת החלטות לא מיטביות של משרד הביטחון (משהב"ט) ולפגיעה בזכות להזדמנות שווה. התממשות סיכון זה אף עלולה להביא לפגיעה באמון הציבור במינהל הציבורי.

בביקורת נמצאו ליקויים מהותיים בכל הנוגע לפיקוח ולבקרה של משהב"ט על השימוש של החברות הביטחוניות במקדמי שיווק. התממשותם של סיכוני ציות הנוגעים לשוחד ושחיתות עלולה לפגוע במידה רבה במדינת ישראל בהיבטים של ביטחון, יחסי חוץ ומסחר בין־לאומי, בשמו הטוב של משהב"ט ובשמן הטוב של החברות הביטחוניות הנוגעות בדבר. אי לכך על מנכ"ל משהב"ט לוודא כי ראש אגף התכנון והיועמ"ש למערכת הביטחון (מעהב"ט) יפעלו בהקדם לגיבוש המלצות לגבי מידת מעורבות המשרד בפיקוח על שימוש החברות הביטחוניות במקדמי שיווק, בכלל זה סוגיית העמלות, ועליו לעגן את מעורבותו של המשרד בהוראותיו. על מנכ"ל משהב"ט לקבוע אם ובאיזה אופן על משהב"ט לבחון את תוכניות הציות של החברות ואת אופן יישומן, וכן את אמצעי הציות שיצואנים ביטחוניים בינוניים וקטנים יידרשו ליישם.

לנוכח חשיבותו האסטרטגית של היצוא הביטחוני ותרומתו המדינית, הביטחונית והכלכלית מצד אחד, והסיכונים הכרוכים בשימוש של החברות הביטחוניות במקדמי שיווק מצד שני, על מנכ"ל משהב"ט להנחות את כל גורמי משהב"ט הנוגעים לפעילות זו, בכלל זה אגף הפיקוח על היצוא הביטחוני (אפ"י), היועץ המשפטי של מעהב"ט ואגף התכנון, לפעול לתיקון הליקויים שעלו בביקורת, על פי המלצותיו של דוח זה, לשם קיום בקרה אפקטיבית שתביא לצמצום החשיפה לסיכוני הציות והאסדרה בתחום השחיתות והשוחד הנוגעים ליצוא הביטחוני.

נשק ביולוגי

אירוע של טרור ביולוגי עלול להתרחש אם אדם או גוף כלשהו ישיגו גורם ביולוגי מחולל מחלה, שיש להם ידע בסיסי לגבי תכונותיו, אופן גידולו או שימורו, וכן דרך השימוש בו להדבקה של בני אדם במחלה. החשש מפיתוח נשק ביולוגי במוסדות אגב עריכת מחקרים, וכן החשש מזליגת מחוללי מחלות או ידע הקשור בשימוש בהם למטרות טרור ביולוגי, מחייבים להטיל פיקוח והגבלות על עריכת המחקרים בגורמים ביולוגיים ופיקוח על זהות המשתתפים במחקרים אלה. זאת בלי לפגוע במחקר המדעי ובערכים החשובים של פרסום מאמרים מדעיים על בסיס מחקרים אלה.

בביקורת עלה, כי חקיקת חוק הסדרת מחקרים במחוללי מחלות ביולוגיים, התשס"ט־2008, הביאה ליצירת מנגנונים ואסדרה שיאפשרו לפקח על מוסדות המחזיקים לצורכי מחקר במחוללי מחלות ביולוגיים. אולם ניכרים פערים במנגנוני הפיקוח ובאופן היישום של נוהלי המועצה להסדרת מחקרים במחוללי מחלות. ממצאיו של דוח זה מלמדים על אי־יישום של חלק מהוראות החוק להסדרת מחקרים במחוללי מחלות, ובכלל זה אי־התקנת תקנות לחוק ופערים בפיקוח על יישום הוראות החוק ועל העמידה בכללים לפעולת הוועדה המוסדית החיצונית. כמו כן הממצאים מעידים על יישום חלקי של כללי העבודה ושל נוהל אבטחת המאגרים במעבדות המחקר.

במועד סיום הביקורת, בחלוף 16 שנים ממועד חקיקת החוק, עדיין לא נבחנו ולא נקבעו ההסדרים הנוגעים לפיקוח על מחקרים בתחום הביולוגיה הסינתטית ולא אוסדרו היבטים הנוגעים לפרסומם של מחקרים במחוללי מחלות ביולוגיים שפרסומם עלול לפגוע בביטחון המדינה או בשלום הציבור, בבריאותו או בביטחונו. זאת במיוחד בהתחשב בהשלכות השימוש בכלי בינה מלאכותית (AI) על חיפוש מידע ועל ניתוחו. ליקוי זה מקבל משנה תוקף בתקופה זו, שבה הטכנולוגיה זמינה לכל אדם כמעט ומתפתחת בקצב מהיר, וכלי AI עלולים לאפשר ייצור של נשק ביולוגי ושימוש בו בקלות.

מומלץ כי משרד הבריאות יקבע, בתיאום עם משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, אסדרה בנוגע לשימוש בביולוגיה הסינתטית ובנוגע למחקרים במחוללי מחלות שעלולים להיווצר בעקבות השימוש בה. הפערים שעלו בתחום הפיקוח והבקרה על המעבדות והפרסום של מחקרים ביולוגיים דו־שימושיים, עלולים להגדיל את הסיכון לזליגתם של ידע ושל מחוללי מחלות לידי גורמים פליליים או עוינים, ולסייע להם ביישום של מתקפת טרור ביולוגי יעילה שתפגע בביטחון המדינה, בשלום הציבור, בבריאותו או בביטחונו.

מאגרי מידע במשרד הביטחון

למשרד הביטחון (משהב"ט) שליטה במאגרים הכוללים מידע אישי כגון נתונים על אישיותו של אדם, מצבו הבריאותי ומצבו הכלכלי. הסיכונים להגנת הפרטיות ולאבטחת המידע שבמאגרים אלו התגברו לנוכח מלחמת חרבות ברזל, והתממשותם עלולה לפגוע ביכולתו של משהב"ט לספק את האמצעים הנדרשים לצה"ל, לגרום לו נזק תדמיתי, לפגוע ביחסיו עם ספקים ולקוחות ולחשוף אותו לקנסות. יתרה מזו, הדבר אף עלול לזרוע בהלה ותחושת חוסר ביטחון בציבור, ולפגוע בקשרי החוץ של המדינה בהקשרים ביטחוניים־מדיניים.

בשנים האחרונות דָלַף מידע מתוך משהב"ט, בכלל זה מידע מזהה על בעלי תפקידים במשרד, הן בשל תקיפות סייבר של גורמים חיצוניים עוינים והן בשל טעויות אנוש של עובדי המשרד.

תמונת המצב העולה מביקורת זו מלמדת על פערים חמורים באופן שבו משהב"ט מנהל את 14 מאגרי המידע שהוא בעל השליטה בהם ואת אבטחתם. במאגרים שמורים הנתונים האישיים של 2.84 מיליון איש.

בביקורת עלה, כי אגף התקשוב במשהב"ט, הנושא באחריות לקיום הדרישות החלות על משהב"ט מתוקף חוק הגנת הפרטיות ותקנות אבטחת מידע, לא מיפה את כל המאגרים שבבעלות משהב"ט משנת 2007, לא קבע נוהל לאבטחתם, לא ביצע סקרים לאיתור סיכוני אבטחת מידע במאגרים שנקבעה להם רמת אבטחה גבוהה ולא ערך מבדקי חדירות למערכות של מאגרים אלה לשם בחינת עמידותן בסיכונים פנימיים וחיצוניים.

נוסף על כך בדוח עלו ליקויים בניהול הרשאות המשתמשים במערכת ניהול זהויות ובמערכת המידע המקושרת למאגר נכי צה"ל - מאגר שבו אגור מידע על כ־230,000 אנשים ובהם כ־18,000 פצועים שפרטיהם נוספו אליו בשל מלחמת חרבות ברזל, בכלל זה מידע על מצבם הבריאותי, מצבם הכלכלי, בני משפחותיהם והשירותים הניתנים להם.

מניתוח שביצע משרד מבקר המדינה עלה, כי מחצית מהמשתמשים החיצוניים (עובדי מיקור חוץ) שיש להם הרשאת גישה פעילה למערכת המידע המקושרת למאגר נכי צה"ל, לא נכנסו אליה יותר מחצי שנה. 20% ממשתמשים אלה הם יועצים חיצוניים, שהעסקתם מנוהלת במערכות כוח האדם של משהב"ט בדומה לזו של עובדי המשרד. במצב זה עולה החשש כי הם קיבלו הרשאות למאגר נכי צה"ל שלא לצורך.

על משהב"ט לעמוד בדרישות החלות עליו בהיבטים של הגנת הפרטיות כמתחייב בחוק הגנת הפרטיות ובתקנות אבטחת המידע, ובפרט לנוכח תיקון 13 לחוק, שנכנס לתוקף באוגוסט 2025, המתאים את החוק לאתגרים העכשוויים. כמו כן לנוכח הממצאים שעלו בניתוח הנתונים שביצע משרד מבקר המדינה, מומלץ כי משהב"ט יבדוק את תהליכי ניהול ההרשאות בכל מערכות המידע שמקושרות למאגרי המידע שלו. עוד מומלץ, כי מנכ"ל משהב"ט יסדיר את חלוקת האחריות והסמכות בתחום אבטחת המידע במאגרי המידע בראי הגנת הפרטיות בין אגף התקשוב לבין אגף ביטחון. זאת כדי לצמצם את הסיכונים לפגיעה בפרטיות ולפגיעה במימוש ייעודו של משהב"ט.

הגנה על מיתקנים חיוניים - ביקורת מעקב

מלחמת חרבות ברזל, שפרצה בשבעה באוקטובר 2023, המחישה את הצורך המוגבר של מערכת הביטחון בהגנה על מיתקנים חיוניים. בשנת 2020 פרסם משרד מבקר המדינה דוח ביקורת בנושא, שעמד על פערים מהותיים בסוגיית המיגון של מיתקנים חיוניים בגופים מסוימים, עם דגש בקריטיים שבהם. עד פרוץ מלחמת חרבות ברזל לא תיקנו משרד הביטחון, צה"ל והמועצה לביטחון לאומי (מל"ל) אף לא אחד מהליקויים העיקריים שעלו בביקורת הקודמת, ולא קידמו את מיגון המיתקנים החיוניים בגופים מסוימים. גם לאחר פרוץ המלחמה ועל אף התממשות האיומים האוויריים, הם לא קידמו את הנושא מלבד כמה פעולות נקודתיות.

מבקר המדינה מעיר למשהב"ט, לצה"ל ולמל"ל על אי־תיקון הליקויים שעלו בביקורת הקודמת ושנבדקו בביקורת הנוכחית. כמו כן הוא מעיר למל"ל, למשהב"ט ולמשרד האוצר על שטרם הגיעו לסיכום בדבר המקורות התקציביים למיגון המיתקנים החיוניים בגופים מסוימים.

לנוכח התמשכות הליקויים הנוגעים למיגון המיתקנים החיוניים בגופים מסוימים, על שר הביטחון וראש המל"ל לפעול במשותף לגיבוש מדיניות כוללת בנושא. על שר הביטחון להנחות את מנכ"ל משהב"ט ואת הרמטכ"ל לפעול לקידום המיפוי של המיתקנים החיוניים האמורים ולגבש בשיתוף גורמים רלוונטיים המלצה לתוכנית עבודה רב־שנתית למיגונם. זאת בהתחשב במכלול השיקולים הרלוונטיים, ובהם מגוון האמצעים האפשריים להגנה על מיתקנים אלה ושיקולי עלות תועלת. כמו כן על שר הביטחון להגדיר את חלוקת הסמכות והאחריות בין גורמי מעהב"ט, ובכללם רשות החירום הלאומית וצה"ל, בנושא המיגון הפיזי מפני איומים אוויריים במירח"תקנים חיוניים בגופים מסוימים.

ועוד זאת, לנוכח המרכזיות והמורכבות של סוגיית המימון וחשיבותה לקידום המיגון של המיתקנים החיוניים בגופים מסוימים, על המל"ל להוביל בהקדם, בשיתוף משהב"ט שהחל לעסוק בנושא ובשיתוף משרד האוצר וגורמים רלוונטיים נוספים, עבודת מטה לבחינת מודל מימון מיטבי למיגון המיתקנים האמורים, ולהביא לקבינט המדיני־ביטחוני את המלצתו בנושא.

מומלץ כי ראש הממשלה ושר הביטחון יעקבו אחר מיגון המיתקנים החיוניים בגוף מסוים ויבחנו את הנושא בשאר הגופים הרלוונטיים.

הדוח כולל גם פרק בנושא ההגנה האווירית במערכת הביטחון, שהוא חסוי במלואו לפי סעיף 17(ג) לחוק מבקר המדינה, ולכן תוכנו לא יפורסם לציבור.