זהירות בהסתמכות על הפגות דינמיות במיזוגים

רשות התחרות בדקה בדיקות רטרוספקטיביות (Ex-Post) של החלטות הממונה על התחרות, שהתמקדו בהפגות דינמיות שנשקלו במהלך בדיקת מיזוגים שאושרו. המסקנה העיקרית שעלתה מהבדיקות הרטרוספקטיביות היא החובה לנקוט משנה זהירות בהסתמכות על הפגות דינמיות באישור מיזוגים, בפרט כשמדובר בשווקים עם חסמים בירוקרטיים ורגולטוריים ובפרויקטים מורכבים וארוכים.

חוק התחרות הכלכלית מורה לממונה להתנגד למיזוג או להתנות אותו בתנאים אם לדעתה קיים חשש סביר שהמיזוג יפגע בתחרות או בציבור במידה רבה. תוצאת מיזוג והשפעתו נקבעות בהשוואה של התחרות הצפויה לשרור בשוק לאחר המיזוג אל מול התחרות הצפויה לשרור בו אלמלא ייצא המיזוג אל הפועל. הן הערכת מצב הדברים הצפוי בשוק לאחר המיזוג והן הערכת זה הצפוי אלמלא המיזוג מצריכות ניתוח צופה פני עתיד. בדרך כלל מבנה השוק והתחרות השוררת בו ערב המיזוג ישקפו נאמנה את אלו הצפויים לשרור בו אלמלא המיזוג, אך לא תמיד.

נכון לבחון מפעם לפעם, לאחר חלוף הזמן, אם הערכות הצופות פני עתיד בניתוח עסקאות מיזוג התממשו כפי שהיה צפוי בבדיקת העסקאות ובהחלטה לגביהן. בדיקות רטרוספקטיביות כאלה מקובלות ברשויות תחרות בעולם ומסייעות לשפר את יכולת ניתוח העסקאות ואת הליכי קבלת ההחלטות.

לצורך פרסום המסמך איתרו כלכלני חטיבת המחקר ברשות החלטות של הממונה על התחרות, שבהן אושרו מיזוגים שעוררו חשש לפגיעה בתחרות בשוק, ולגבי אותו חשש נשקלו שיקולים של הפגות דינמיות. שיקולים של הפגות דינמיות נוגעים לשינויים עתידיים צפויים שמפיגים חששות תחרותיים. כך, עסקת מיזוג בין ספקים מתחרים עלולה לעורר חשש כי תוצאת המיזוג תביא להפחתת התחרות של אותם ספקים. הפגה דינמית לאותו חשש עשויה להיות צפי לכניסה מהירה של מתחרים נוספים (יצרנים מקומיים או יבואנים) או להתרחבות מהירה של פעילות מתחרים קיימים בהיקף שצפוי לסכל פגיעה בתחרות בשל המיזוג.

אם כן בדיקות רטרוספקטיביות של הפגות דינמיות בוחנות באיזו מידה ובאילו מקרים כלכלני רשות התחרות והממונה על התחרות יכולים להסתמך על אינדיקציות לחדירה של תחרות או התרחבות תחרות כדי להפיג חשש לפגיעה בתחרות שעסקת מיזוג מעוררת.

הסקירה כללה רק חלק קטן מהממצאים ומהמסקנות שעלו בניתוח המיזוגים שמוזכרים במסמך. ייתכן שהמיזוגים שלהלן עוררו חששות נוספים, וכללו הפגות אחרות ושיקולים אחרים שלא תוארו, שהיו חלק ממארג השיקולים שהביא לאישורם.

ניתוח השינויים שחלו לגבי צפי בבדיקת מיזוג עשוי להעניק לממונה כלים לטיוב בדיקת מיזוגים ולשיפור החלטותיה בעתיד, אך אין להסיק מהם על האופן שבו היה ראוי להכריע במיזוגים שנדונו.

פימי - גלעם (2016): במסגרת בדיקת המיזוג בשנת 2016 התעורר חשש כי גלעם תפגע בתחרות באמצעות פגיעה בתנאי האספקה של עמילן ליצרני אריזות קרטון שהיו מתחרותיה של כרמל, שהייתה חלק מקבוצת פימי שרכשה את גלעם. בבדיקת המיזוג אז נשקלה האפשרות שיצרני אריזות קרטון ירכשו עמילן מיובא כתחליף לעמילן שמייצרת גלעם כהפגה של החשש. הבדיקה הרטרוספקטיבית (העדכנית) מצאה, כי על אף הזמן שחלף ועל אף טענות לפגיעה בתנאי אספקת העמילן, לא התקיים יבוא של עמילן.

G1 - כחול לבן (2015): בבדיקת המיזוג בשנת 2015 התעורר חשש כי המיזוג יפגע בתחרות באספקת שירותי מוקד וסיורי אבטחה באזור מסוים בצפון הארץ. בבדיקת המיזוג אז נמצא שקיימים חסמי כניסה ומעבר נמוכים, ולכן סביר שלאחר המיזוג ספקים שפועלים באזורים סמוכים יתחרו באזור הרלוונטי - שיקול שסייע להפיג את החשש. בבדיקה הרטרוספקטיבית (העדכנית) נמצא, כי לא נכנסו ספקים חדשים או ספקים מאזורים סמוכים, ואולם תנאי האספקה של שירותי האבטחה של החברה הממוזגת לא נפגעו (ואולי זה סימן שהחברה הממוזגת לא מפעילה כוח שוק באופן שיוצר פוטנציאל רווח למתחרים).

טלדור - סינרג'י (2008): בבדיקת המיזוג בשנת 2008 התעורר חשש, כי תיפגע התחרות בתחום אספקת כבלי תקשורת. בבדיקת המיזוג אז נשקלה האפשרות של יבוא מתחרה של כבלים כהפגה דינמית של החשש. הבדיקה הרטרוספקטיבית (העדכנית) מצאה, כי חל שינוי מהותי בשימוש בכבלי תקשורת, והיה מעבר חד לשימוש בסיבים אופטיים. הדבר הקשה את ההשוואה הכמותית בין מועד אישור המיזוג למועד הבדיקה הרטרוספקטיבית. כמו כן נמצא, כי במכרזים קיימת העדפה לתוצרת ישראלית - מאפיין שמקשה לייחס ליבוא תחליף לתוצרת המקומית של החברה הממוזגת.

ישרוטל - אלה (2019): בבדיקת המיזוג בשנת 2019 התעורר חשש, כי תיפגע התחרות בסגמנטים מסוימים של מלונות באילת. בבדיקת המיזוג אז נשקלה הקמה של מלונות מתחרים כהפגה של החשש. הבדיקה הרטרוספקטיבית (העדכנית) מצאה, כי חלק מהמלונות שהיו צפויים לקום מתעכבים, ולעומתם שודרגו מלונות אחרים שצפויים להתחרות. עקב כך הצפי בבדיקת המיזוג לא התקיים באופן הצפוי.

ישרוטל - מצפה הימים (2017): בבדיקת המיזוג בשנת 2017 התעורר חשש, כי תיפגע התחרות בסגמנטים מסוימים של מלונות שבהם פעל מלון מצפה הימים. בבדיקת המיזוג אז נשקלה הקמה של מלונות מתחרים כהפגה של החשש. הבדיקה הרטרוספקטיבית (העדכנית) מצאה כי חלק מהמלונות שהיו צפויים לקום קמו, וקמו אף מלונות נוספים, אך עלו קשיים ממשיים לגבי הקמת מלונות מתחרים אחרים שהיו צפויים לקום בבדיקת המיזוג.

כרמל - קונטקט (2017): בבדיקת המיזוג בשנת 2017 התעורר חשש, כי עסקת המיזוג תפגע בתחרות באספקה של מעמדי תצוגה (סטנדים) ואמצעי פרסום שמיועדים להצבה בנקודות מכירה. בבדיקת המיזוג אז נשקלה חדירה של מתחרה שכבר רכש מכונות והתקשר עם לקוחות בשוק כהפגה של החשש. הבדיקה הרטרוספקטיבית (העדכנית) מצאה, כי המתחרה המתואר אכן מתחרה בשוק כצפוי.

הפערים שנמצאו בין ההערכות במועד בדיקת מיזוגים אלו ובין תוצאות הבדיקות שנעשו לאחר שנים, מלמדים על הקושי בהערכת כניסה או התרחבות של מתחרים (בייצור מקומי או ביבוא) שאינם בשוק במועד הבדיקה ועל החובה לנקוט משנה זהירות בהסתמכות על אלו.