בחינת חסמים בהליכי התחדשות עירונית

מחלקת ייעוץ וחקיקה (אזרחי) במשרד המשפטים הובילה צוות שביצע עבודת מטה מקיפה לבחינת חסמים בהליכי התחדשות עירונית ולגיבוש פתרונות אפשריים. את עבודת המטה הובילה גם הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, בהיותה הגורם הממשלתי האמון על התחום, שעומד בקשר מקצועי עם כלל העוסקים בו. הרשות תרמה מהניסיון ומהידע שהצטבר אצלה לדיוני הצוות, וחלק מההמלצות הובאו באמצעותה. גורמים נוספים בעלי משמעות בצוות הם משרד האוצר ומינהל התכנון. היוזמה להקמת הצוות הייתה של המשנה לשעבר ליועמ"ש (אזרחי), עו"ד ארז קמיניץ, כדי לתכלל את העבודה הממשלתית בתחום. בראש הצוות עמדה עו"ד כרמית יוליס, ראש אשכול נדל"ן.

בדוח מפורטים החסמים הקיימים בתחום ההתחדשות העירונית, ולצידם הצעות למענה ולפתרונות. את החסמים שעלו במסגרת עבודת המטה אפשר לסווג לארבעה תחומים: חסמים קניינים - יחסים בין בעלי דירות ליזמים, היבטים נוספים הנוגעים לעסקה, קידום עסקאות ביעילות ומניעת "עסקאות סותרות" ויצירת ודאות לכל ה"שחקנים".

חסמים קניינים

חסמים הנוגעים להליך של חתימת עסקאות מול בעלי הדירות הם בין השאר קושי להשיג רוב דרוש מבין בעלי הדירות והתמודדות עם בעלי דירות סחטנים וסרבנים מועדים, ומנגד ניצול של בעלי דירות מוחלשים והחתמה של בעלי דירות על עסקאות שיש בהן תנאים מקפחים וחד-צדדים לטובת היזם.

בהקשר זה מוצעות בדוח מספר דרכי התמודדות. אחת מהן היא להפחית את הרוב הדרוש לקידום עסקת התחדשות עירונית לשני שלישים מבעלי הדירות בבית המשותף במקום 80%, כקיים היום. הסדר זה יוכל להתקיים במקום שבו קבע שמאי פינוי בינוי כי העסקה המוצעת כדאית מבחינה כלכלית. בדרך זו ישנו איזון טוב יותר בין האינטרס הציבורי להגביר את הליכי ההתחדשות העירונית וטובתם של כלל בעלי הדירות המעוניינים בעסקה, לבין האינטרס הפרטי של בעל דירה יחיד.

דרך התמודדות אחרת שהוצעה בדוח היא קביעה של הסדר מיוחד לגבי בעל דירה המסרב לעסקה ועבר עבירת בנייה בדירה נשוא העסקה. ההצעה היא לקבוע כי בעל דירה מסרב שביצע עבירת בנייה, לא יימנה כבעל דירה באותו הבניין (כלומר לא ייחשב כבעל דירה בחישוב של כל בעלי הדירות). כלל זה יחול במקום שבו הסכימו יותר ממחצית מבעלי הדירות באותו בית משותף לבצע את העסקה. במצב דברים זה, הדייר שביצע עבירות בנייה יקבל תמורות רק בעבור הבנייה החוקית שביצע. לעניין זה יראו בו כמי שמסרב סירוב בלתי סביר לעסקה.

בדוח ישנה התייחסות לבעל דירה שבבעלותו יותר מ-30% מכלל הדירות בבניין. במקרה זה מוצע לשנות מהדין הקיים, ולקבוע כי יראו בו כמי שיש בידיו 30% מהדירות בבניין.

חלק גדול מהדוח מוקדש להגנה על בעלי הדירות מפני התערבות לא הוגנת וניצול לרעה. בעניין זה מוצע לקבוע חובה להעניק לבעלי הדירות בטוחות לפי חוק מכר דירות (הבטחת השקעות). בדוח ישנה התייחסות ענפה להיבטים הנוגעים לאתיקה של עורכי הדין המייצגים את הדיירים. נושא זה נמצא בליבון נוסף מול לשכת עורכי הדין.

כדי להגן על בעלי הדירות מוצע להגדיר "החתמה פוגענית" על עסקת פינוי בינוי. נבחנת השאלה אם אפשר להגיש תביעה אזרחית (חוזית ונזיקית) בגין "החתמה פוגענית" במסגרת הדין הקיים, ככל שיימצא כי הדין הקיים חסר, ומוצע לבחון אפשרות ליצור עוולה נזיקית ייחודית, ואף לבחון אם ראוי לקבוע פיצוי הולם בצידה. חזקות מוצעות אשר התקיימותן מלמדת על קיומה של "החתמה פוגענית", כל עוד לא הוכח אחרת.

היבטים נוספים הנוגעים לעסקה

חסמים הנוגעים להתנהלות מול הרשויות עלולים לגרום חוסר ודאות בעסקאות, בכלל זה קשיים במנגנון הקיים הנוגע למתן פטור מהיטל השבחה, שינויים תכופים ובעלי משמעות של מסמכי מדיניות עירוניים ועודף ביורוקרטיה. ישנה המלצה מרכזית בדוח לקבוע היטל השבחה של 25% בפרויקטים של התחדשות עירונית. כדי לאפשר לרשות מקומית לומר את דברה בעניין, מוצע לאפשר לה לקבוע מראש כי באזורים מסוימים יחול היטל השבחה בשיעור של 50%, וכן אזורים שבהם יהיה שיעור ההיטל 25%, ואזורים שבהם שיעורו יהיה 0%, ולמעשה יינתן פטור. הסדרה זו היא אבן דרך חשובה להשגת ודאות מרבית בעסקאות מורכבות אלו.

קידום עסקאות ביעילות ומניעת עסקאות סותרות

אשר להתמודדות עם עסקאות להתחדשות עירונית שלא מתקדמות באופן מיטבי, מוצע בדוח לקבוע לוחות זמנים לפקיעת עסקאות, באופן שהן יהיו בטלות מעיקרן ככל שיזם לא יעמוד באבן דרך מסוימת, או שהן יהיו ניתנות לביטול במצב כזה. ההצעה נועדה להביא להתקדמות העסקאות בלוחות זמנים מהירים ככל האפשר.

בדוח יש התייחסות להתמודדות עם מצב שבו בבניין אחד יש שני יזמים שמחתימים על עסקאות. בגין מצבים אלו, בשל התחרות, עסקאות לא מתקדמות. בהקשר זה מוצע לבחון הקמת טריבונל שתהא בידו האפשרות לברר את הסכסוך בין שני היזמים, לתמרץ אותם להגיע להסכמות, ולכך שרק יזם אחד ממשיך את העסקה באותו בניין, והחוזים שהדיירים חתמו איתו, ייחתמו מחדש עם היזם השני.

כדי להקל את הביורוקרטיה, מוצע לבטל את מנגנון ההכרזות על מתחמי פינוי בינוי, ולעגן בחקיקה הסדרים אחרים כדי לקבל את התמריצים שנוגעים למתחמים.

יצירת ודאות לכלל ה"שחקנים"

בתחום הבנייה והביצוע, מוכרים חסמים שאינם אופייניים להליכי התחדשות, אך נוכחים ביתר שאת בפרויקטים אלו, וההשפעה שלהם על התחדשות עירונית בעלת משמעות. משכך יש בדוח התייחסות מפורטת להיבטים שנועדו להגביר את הודאות ולייצר מצב תכנוני מיטבי באשר להליכי התחדשות עירונית.

מוצע להאריך את תוקף החקיקה העוסקת בוועדה למתחמים מועדפים לדיור, כדי שתוכל להמשיך ולדון בתוכנית להתחדשות עירונית. כן מוצע לקבוע מסלול מיוחד לאישור תוכניות איחוד וחלוקה בפרויקטים של התחדשות עירונית, וזאת באמצעות קידום ואישור של התוכנית גם בלי אישור טבלאות איחוד וחלוקה. אישור הטבלאות יידחה למועד הוצאת ההיתרים, ויתקבלו לגביהן הסכמות הדיירים. מוצע גם להגמיש את עקרון השוויון שמנחה את קביעת הטבלאות בתוכניות איחוד וחלוקה בפינוי בינוי, באופן ששינויים מינוריים בין סוגי נכסים לא יובאו בחשבון. עוד מוצע לתקן את הדין, באופן שיתאפשר לקדם תוכניות להתחדשות עירונית ככל שרוב מסוים מבין בעלי הדירות מעוניין בקידומה, ואין הכרח לקבל הסכמה של כל בעלי הדירות. בעניין זה מוצע גם הסדר באשר למסמכי מדיניות הנוגעים להתחדשות עירונית, כדי להגביר את הוודאות של אלו המסתמכים עליהם והאופן שבו אפשר להתחשב בהם בהליך התכנוני.

לסיכום, הדוח ערוך באופן שלכל נושא רוכזו המלצות לפתרונות אפשריים אשר לובנו בעבודת צוות, ולצידן המלצות שנדונו בצוות באופן ראשוני ומיועדות להמשך בחינה. ההמלצות המפורטות משקפות את הדיונים של גורמי המקצוע במשרדים. לאחר קבלת ההערות ביחס אליהן ולאחר עיבוד נוסף, הן עתידות להגיע לבחינה ולהחלטה של השרים הרלוונטיים.

מטעם הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית היו חברות בצוות סמנכ"לית הרשות, עינת גנון, והיועצת המשפטית של הרשות, איריס פרנקל-כהן. מטעם משרד האוצר היו חברים בצוות יובל טלר, שני מנדל לאופר ורוני מר. את עבודת הצוות ריכזה עו"ד אסתי בס ורהפטיג, וכעת מרכז אותה עו"ד רוסלאן עותמן, שניהם מייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים.