דו"ח התחדשות עירונית

הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית בישראל פרסמה את הדו"ח השנתי שלה לשנת 2022, המדגיש עלייה ניכרת במספר היתרי הבנייה ובאישורי התוכניות לפרויקטים של התחדשות עירונית בשנת 2022. מהדו"ח עולה, כי ניתנו בסך הכול 28,630 היתרי בנייה בפרויקטים של התחדשות עירונית בשנת 2022, שהם 31% מיחידות הדיור שקיבלו היתרי בנייה בישראל באותה שנה. מדובר בעלייה של כ-70% במספר יחידות הדיור שקיבלו היתרי בנייה בפרויקטים של פינוי ובינוי ובשיעור של 27% בתמ"א 38 בהשוואה ל-2021. שיעור מכירת הדירות במיזמי התחדשות עירונית הוא כ-25% מסך העסקאות של מכר דירות חדשות. מדובר בעלייה לעומת נתוני שנת 2021, שבה היה שיעורן 19% מהעסקאות.

אלעזר במברגר, מנכ"ל הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, אמר עם הפרסום של הדו"ח, "ענף ההתחדשות העירונית היה הענף הצומח ביותר בשנת 2022 בתחום הדיור בישראל. הרגולציה שהשתכללה, הניסיון הנצבר בקרב החברות הרבות הפועלות בתחום, ועידוד הפעילות בכלים ובמשאבים ממשלתיים, הביאו למספרי שיא של היתרי בנייה, פעילות תכנון מסיבית ופריצת דרך לקידום התחום בפריפריה. השנה אנו פועלים לשמור את המומנטום ואף להעצימו, כדי להביא לקידום ולהאצה של מיזמי התחדשות עירונית בהיקפים גדולים גם בשנה הקרובה ולאחריה."

התחדשות עירונית בישראל היא נושא קריטי בשל הצמיחה הדמוגרפית הגבוהה במדינה, שהביאה לצמצום משאבי הקרקע והשטחים הפתוחים. כדי להתמודד עם אתגר זה, הממשלה הציבה יעד ליצור 1.5 מיליון יחידות דיור עד שנת 2040. 35% מיחידות הדיור ייבנו בתוך המרקם הקיים. על משרד הבינוי והשיכון ועל הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית הוטל לגבש תוכנית פעולה לעמידה ביעדים אלו.

התחדשות עירונית זה לא רק תמ"א 38

מה זה למעשה התחדשות עירונית? רבים נוטים להכליל בה אוטומטית את תמ"א 38. אפילו הרשות להתחדשות עירונית עושה זאת, למרות שלמעשה לא מדובר בהליך של התחדשות עירונית אלא בהליך של חיזוק מבנים, שהוא מטרת התוכנית. עם זאת היא נהפכה לתמריץ כלכלי ולגורם בולט בהתחדשות עירונית.

התחדשות עירונית נועדה להחיות ולשפר תשתיות ושכונות באזורים עירוניים, לתכנן פיתוח פיזי וחברתי מחדש ולשפר שירותים באזור. המטרה חברתית - תהליך של חיסול אזורי עוני ועידוד הפיתוח מחדש של אזורים חדשים.

דוגמה מעולה לכך היא הרבעים בניו יורק שפרחו, ובעיקר השכונה בצפון רובע מנהטן, הארלם, שעברה תהליך החייאה נרחב בשנים האחרונות. ההתחדשות העירונית נועדה לשרת מספר מטרות כגון הגדלת ההיצע של דיור בר השגה, שיפור איכות התשתיות הציבוריות, קידום פיתוח כלכלי, הפחתה של פשיעה ואי סדר חברתי וקיימות.

יצחק גולדקנופף, שר הבינוי והשיכון, אמר בהקשר זה עם פרסום הדו"ח: "התחדשות עירונית היא צורך מהותי של ערי ישראל שהוקמו לפני עשרות שנים. היא מאפשרת שיפור באיכות החיים של הדיירים ושיפור בחזות הערים לצד חיזוק המבנים הנחוץ לביטחונם. הדו"ח השנתי שמוציאה הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית מספק מאגר ידע חשוב להבנת השטח כיום ולפיתוח הדרך בעתיד בענף זה. תהליכי ההתחדשות לא רק מחזקים בניינים שהתיישנו כאמור, אלא גם מאפשרים התאמה של הבניינים במרחב העירוני לסטנדרטים מודרניים ביותר של איכות חיים ובטיחות. נמשיך לקדם בכל הכלים העומדים לרשותנו תהליכים חשובים אלו ולהביא להמשך הוזלה של מחירי הדיור."

כל זאת טוב ויפה, אבל דו"ח הרשות העירונית לא מתייחס לביקורת ההולכת וגדלה על הליכי ההתחדשות העירונית שלמעשה מייקרת את המבנים, הופכת אותם ללא אפקטיביים בהתמודדות עם יוקר המחיה וגורמת לדחיקת אוכלוסיות חלשות על רקע בנייה של אזורים חדשים לעשירים. מגדלים הם דוגמה מובהקת לכך. חוקרים בתחום אף מתריעים על תיעדוף של אינטרסים של יזמים ומשקיעים על פני התושבים ובעלי הקרקעות. למשל, בונים מגדל או בניין יוקרה עם שומר, והתושב המקורי, שרגיל לשלם ועד של 200 ש"ח, צריך לשלם פתאום 2,000 ש"ח. לכן עליו למכור ולעבור לפריפריה.

התחדשות עירונית היא אתגר מכריע לישראל, שכן היא מבקשת לעמוד בביקוש הגובר לדיור תוך שימור והחייאה של הערים והשכונות הוותיקות שלה. באמצעות תכנון וביצוע מוקפדים, הממשלה, מערכת התכנון והרשויות המקומיות יכולות לעבוד יחד כדי למצוא פתרונות שעונים על צרכי האוכלוסייה תוך הבטחת קיימות וחוסן של תשתיות עירוניות.

ברמה הפיזית, מדובר בשדרוג של מבנים ותשתיות, פיתוח המרחב הציבורי והקמת מבנים חדשים במקום הישנים. תהליך זה מאפשר חיסכון וניצול מרביים של משאבי הקרקע והתשתיות הקיימות. במישור החברתי והתרבותי, התחדשות עירונית מתמקדת בשיפור התנאים לאוכלוסיות קיימות ובהשבת המגוון לערים ושכונות עתיקות. ההתחדשות העירונית בישראל נועדה גם להגביר את העמידות של מבני מגורים ותשתיות עירוניות לאסונות טבע כגון רעידות אדמה ולאיומים ביטחוניים כגון מטחי טילים.

נתונים מהדו"ח

רגע לפני הביקורת, נבדוק את הנתונים בדו"ח. על פי הדו"ח, הגידול בהיתרי הבנייה ובאישורי התוכניות מלמד על נתח הולך וגדל של התחדשות עירונית בסך הפעילות הכלכלית של משק הדיור. עוד עולה מהדו"ח, כי 22% מהתחלות הבנייה בישראל ב-2022 היו בפרויקטים של התחדשות עירונית, ו-25% מדירות יד ראשונה שנמכרו בישראל ב-2022 היו בפרויקטים של התחדשות עירונית.

על פי הדו"ח, חידוש פעילות ותמ"ל תרמו מאוד לגידול באישורי התוכניות. בשנת 2022 אושרו 39,900 יחידות דיור ב-58 תוכניות התחדשות עירונית (תכנון מפורט), שהן עלייה של כ-200% במספר יחידות הדיור המאושרות בהשוואה לשנת 2021. כן קודמו 33 תוכניות מתאר עם כ-127,400 יחידות דיור.

עוד עלה מהדו"ח, כי 17 מתחמים חדשים הוכרזו כמתחמי פינוי בינוי במסלול המס, כולל פוטנציאל של 4,671 יחידות דיור חדשות. הוכרזו 21 מתחמים נוספים בתוואי הרשויות המקומיות, כולל 29,554 יחידות חדשות. בדו"ח צוין, כי חלה עלייה במספר המתחמים המוגשים למנכ"ל הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית כדי שיכריז עליהם כמתחמי פינוי ובינוי, בין במסלול הרשויות המקומיות ובין במסלול המיסוי. ב-74 מתחמים צפויות להיבנות 38,900 יחידות דיור חדשות המבטיחות פעילות ענפה בתחום בשנים הקרובות.

הדו"ח גם הדגיש את הערים המובילות באישור תוכניות ובמתן היתרי בנייה לפרויקטים של התחדשות עירונית. ירושלים נמצא בראש רשימת הערים במתן היתרי בנייה בתוכניות פינוי-בינוי. 2,780 יחידות בפרויקטים של פינוי-בינוי בעיר קיבלו השנה היתרי בינוי. הערים קרית אונו וקריית ים מובילות במתן היתרי בנייה בפרויקטים של פינוי-בינוי, תוך התייחסות לגודל האוכלוסייה בכל עיר.

בדו"ח צוין, כי הסכמי המסגרת שנחתמו על ידי הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית בשנת 2011 עם 12 רשויות מקומיות בישראל, בהן ירושלים, לוד, בת ים, קריית אונו, חיפה, נתניה, גבעתיים, רמת גן, אשדוד, בית שמש, חדרה וקריית ים, העניקו תמריצים כספיים בעלי משמעות לרשויות המקומיות נגד מתן היתרי בנייה לפרויקטים של התחדשות עירונית. הסכמים אלו משמשים לסיוע במימון מוסדות ציבור ותשתיות הנדרשות לפרויקטים אלו.

הערים המובילות במספר יחידות הדיור בתוכניות פינוי-בינוי שאושרו בשנת 2022 היו לוד עם 4,619 יחידות דיור בתוכניות פינוי-בינוי, רמלה, שבה אושרו תוכניות להתחדשות עירונית בהיקף של 3,909 יחידות דיור, וירושלים שבה אושרו תוכניות בהיקף של 3,768 יחידות דיור.

מחירי הדיור עדיין גבוהים

הנתונים נראים מצוין. אלא מה? הדיור עדיין יקר. ולא רק זה. ביקורת נוקבת נשמעת בשנים האחרונות על הליכי ההתחדשות העירונית בישראל מצד האקדמיה. כך למשל תקן 21. התקן נקבע על ידי מועצת שמאי הנדל"ן לפי התמורה המקובלת לפינוי בינוי. אתם מכירים את זה: תוספת של 12 מ"ר - אולי כממ"ד, מרפסת, מחסן וחניה. לפני העדכון של התקן בשנת 2022, התקן דרש שליזם יהיה רווח כספי של כ-20% כדי שפרויקט יהיה כדאי כלכלית.

מה בפועל? היזמים הגדולים הם המרוויחים הגדולים. הדיירים, בעלי הקרקע שאמורים להיות המרוויחים הגדולים, הם המפסידים הגדולים, וגם החברות הקטנות שינסו להתחרות בענקיות הנדל"ן. קחו לדוגמה את מתחם גולומב-מסלנט שהוכרז כמתחם פינוי בינוי: 21 דירות יהפכו ל-266. יחס של יותר מ-12 דירות לכל דירה קיימת ליזם. זה כמובן חריג, היחס המקובל הוא 3 דירות על דירה קיימת. הרווח בפועל גבוה הרבה יותר מ-20% ומגיע ל-25% עד 30%, כעולה מדו"חות כספיים של החברות. דו"ח של חברת אשדר למשל על הפרויקט שלה מול קניון רמת אביב, משקף כ-25% רווח בספרי החברה.

הטענה המרכזית נובעת מתיאוריות כגון תיאוריית הבחירה הציבורית שמדברת על העדפת אינטרסים של מוקדי הכוח על פני הדיירים או מחירי הדיור. וככה אנחנו מגיעים למחירי דיור גבוהים מיוחד.

איפה הדיירים בכל זאת לימדו את היזמים לקח?

במתחם דפנה העצום, על דרך נמיר בת"א, 1,434 יחידות דיור חדשות במקום 460 דירות. אבל שם הדיירים התעקשו וקיבלו פיצוי בשווי כמעט כפול משווי הדירות שלהם: 50 מ"ר בממוצע לכל דירה ושדרוג של היחידות הקיימות עם חניות ומרפסות.

אבל את הנתונים האלה לא אוהבים מקבלי ההחלטות. במרוצת השנים האחרונות מופנית האש כלפי דיירים סרבנים, והחקיקה מנסה להתמודד איתם. גם הפסיקה. אבל מי קבע שזה רע שדיירים ינהלו משא ומתן עיקש ולוחמני על זכויות הקניין שלהם? (הכותב יודע ולא מסכים עם הקביעה הקיימת והשנויה במחלוקת בפסיקה, שזכויות בנייה אינן זכויות קניין).

על מי זה יכול להשפיע? על הדיור הציבורי כמובן. על פי הדו"ח בשנת 2022, יש במצטבר 4,192 דירות דיור ציבורי הכלולות בפרויקטים של התחדשות עירונית ברחבי הארץ שלגביהן נחתמו הסכמים עם יזמים, ומאות דירות בשלבי משא ומתן. טבלה זו מציגה את חלוקת הדירות בפרויקטים שנחתמו לגביהם הסכמים על פי סוג הפרויקט ושם החברה המשכנת. תארו לכם שהמספר היה כפול? לא רע.

כאן החדשות של הרשות להתחדשות עירונית. התקן שונה בשנת 2022, ועל פי משרד המשפטים, התקן החדש נועד לסמן שינוי בעל משמעות בגישה להימנע מקביעת שיעורי רווח ותשואה קבועים, חובות המוטלים על יזמים, חישובי היטלי השבחה והקמת קרן אחזקה לדיירים מקוריים שימשיכו להתגורר בבניין שבמקרים רבים הופך את המגורים בו ליקרים יותר באמצעות חברות ניהול. התקן המעודכן אינו קובע כאמור שיעורי רווח קבועים, ומפנה לסקר השמאי הממשלתי לקביעת רווח מינימלי לפי אזור.

אשר לתמורות לדיירים, בתקן המעודכן אין קביעה נורמטיבית לתחשיב התמורות לבעלי דירות. תקן 21.1 קובע, כי לצורך התחשיב, תוספת השטח לדירות המקוריות תהיה בהתאם למדיניות הרשות המקומית או מוסד התכנון המוסמך לאשר את התוכנית. אם לא נקבעה מדיניות תמורות, התחשיב יוצג בטבלת רגישות שתשקף את הרווח המתקבל במגוון תמורות. כמו כן נקבע, כי יש להביא בחשבון מרכיבים כגון קיומן של זכויות בנייה לא מנוצלות ודירות בעלות מאפיינים מיוחדים. בכך מובהר הקשר בין גובה התמורה לבעלי הדירות לבין הרווח ליזם, מתוך הצבעה על המשמעות של רווח יזמי גבוה מהמינימום והגדלת התמורה לדיירים.

טיפול בפריפריות

נושא חשוב נוסף הוא הפריפריות. הרשות להתחדשות עירונית השקיעה בהן השנה. במסגרת עבודת הוועדה הציגה הרשות להתחדשות עירונית בחינה של עלות ההשקעה הממשלתית בפרויקט של חיזוק ומיגון, בד בבד עם בנייה חדשה, לעומת עלות ההשקעה הנדרשת לצורך הפיכת פרויקט פינוי ובינוי בפריפריה לכלכלי. זאת על סמך נתונים שהתקבלו ממכרזים ששיווקו משרד הבינוי והשיכון (בנייה חדשה בפריפריה) ופיקוד העורף (עלות מיגון של יח"ד) לעומת נתוני פרויקטים של פינוי ובינוי שנבדקו בפריפריה.

התוצאות מלמדות, כי ההשקעה הכספית הנדרשת מצד הממשלה בקידום מתחמי פינוי ובינוי נמוכה יותר בממוצע מזו הנדרשת לפעילות מצומצמת יותר, של חיזוק ומיגון בלבד, לכל יחידת דיור. הדו"ח הדגיש גם את התועלות הרבות - סביבתיות, כלכליות וחברתיות - בהוספת יחידות דיור בפריפריה באמצעות פינוי ובינוי לעומת חלופות של חיזוק ומיגון לצד בנייה חדשה.

ביוני 2022 פרסמה הרשות להתחדשות עירונית (מכוח החלטת ממשלה מס' 875), לראשונה, קול קורא למתן מענקים להשלמת הכדאיות הכלכלית לפרויקטים של התחדשות עירונית בפריפריה, בישובים בעלי סיכון סייסמי או ביטחוני מוגבר. זאת על ידי מתן מענקים להשלמת הכדאיות כלכלית בהיקף תקציבי של 150 מיליון ₪, הכולל איגום תקציב ממשרד הביטחון. במסגרת התקציבית המוגבלת של הקול הקורא זכו ארבעה מתחמים ברשויות מקומיות: קריית שמונה, מגדל העמק, שלומי ושדרות. מימוש הקול הקורא בארבעת היישובים האלו יביא לטיפול ב-450 יחידות דיור קיימות ולבנייתן של יותר מ-1,700 יח"ד חדשות.

לסיכום, הדו"ח השנתי שמפרסמת הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית בישראל לשנת 2022 מלמד על עלייה ניכרת במספר היתרי הבנייה ואישורי התוכניות לפרויקטים של התחדשות עירונית בארץ. התחדשות עירונית היא נושא קריטי בישראל בשל הצמיחה הדמוגרפית הגבוהה בארץ, שהביאה לצמצום משאבי הקרקע והשטחים הפתוחים. התחדשות עירונית אמנם משרתת מספר מטרות כגון הגדלת ההיצע של דיור בר השגה, שיפור איכות התשתיות הציבוריות וקידום פיתוח כלכלי, אך בד בבד מתחזקת הביקורת על ההליכים שנעשו לא יעילים בהתמודדות עם יוקר המחיה. על הממשלה, מערכת התכנון והרשויות המקומיות, להמשיך לעבוד יחד כדי למצוא פתרונות העונים על צרכי האוכלוסייה תוך הבטחת קיימות וחוסן של תשתיות עירוניות.