תמ"א אחת - לא יותר

בארץ קטנה, צפופה ורבת לחצים, קשה מאד לראות את התמונה המערכתית הכוללת, והתכנון הארצי אמור לתת מענה למורכבות זו. תמ"א אחת, תכנית המתאר הארצית החדשה, מחברת תחומים שונים ומאזנת בין מגמות מנוגדות

תפקידן של תכניות המתאר הארציות לעצב את פני הארץ, לנווט בין אינטרסים מנוגדים ולמלא צרכי פיתוח תוך שמירת משאבי-טבע. תכנית מתאר ארצית קובעת סדרי תכנון, מיקום יישובים ואופן הרחבתם, רשת הדרכים ומסילות הברזל, תשתיות האנרגיה והמים, מיקום יערות, שמורות טבע ויחסיהם ההדדיים. התכניות - נושאיות (לכל נושא - תכנית משלו: מים, חשמל, פסולת, מחצבות, יערות....) או אזוריות (נמל חיפה, שדה התעופה לד).

עם הזמן, הלכו והצטברו תכניות רבות, ומערכת התכנון אשר הייתה אמורה לגבש מדיניות ארצית, הפכה כבדה ומסורבלת, והתפזרה על פני נושאים שונים וברמת פירוט גבוהה. כיום קיימות כ-50 תכניות מתאר ארציות נושאיות, ועמן, מאות שינויי תכנית, אף הן תכניות מתאר ארציות. כל תכנית עוסקת בנושא מסוים, ורבות העוסקות בפרטים, או שהן מתמקדות באזורים מסוימים.

 

חורש טבעי, רציף ובלתי מופר, בגליל העליון

 

תכניות המתאר הארציות נערכו בטווח של כ-40 שנה. הן נכתבו ב"שפות תכנון" שונות. יש בהן פרקים אשר הפכו מיושנים ואשר אינם עונים אחר התנאים הנוכחיים. יתר על כן, כל תכנית מתאר ארצית, משרתת היבט מסוים. עורכיהן נהגו להדגיש את נושא תכניתם, ואף להעדיפו על פני אחרים.

החלטת הממשלה

על רקע הדברים הללו סברה ממשלת-ישראל כי: "לאור ריבוי תכניות המתאר הארציות (מעל ל-250) ומידת הפירוט בהן, שכבת התכנון הארצי נעדרת בהירות ושקיפות, כוללת סתירות פנימיות, קשה להתמצאות, משמשת כר נרחב לדיונים משפטיים, וגורמת לקושי באישור תכניות מפורטות למגורים, לתעסוקה, לתשתיות". על-כן, הורתה הממשלה כי תכניות המתאר הארציות יאוחדו למסגרת אחת: ''להביא לאישור המועצה הארצית הוראה להכנת תכנית מתאר ארצית אחת, אשר תפשט ותאחד תכניות מתאר ארציות רבות (למעט תמ"א 35) ותשמש כלי עיקרי, פשוט ובהיר, להקצאת שטחים". (החלטה מס' 4434 מיום 18.3.2012).

ההחלטה נבעה גם נוכח ריבוי הלחצים ודרישות הפיתוח. בארץ קטנה, צפופה ובעלת קצבי פיתוח מואצים, קיימים אינטרסים מנוגדים המכוונים לכל פיסת קרקע, וכולם לגיטימיים: הבטחת שטחי דיור, כבישים, שמירת טבע. ראייתם חלקית, והתמונה הכוללת נעדרת. מכאן הקשיים הידועים לכל מתכנן, בכל רמות התכנון: הצורך לגשר בין ניגודים וליצור תמונה המקיפה את כלל צרכי המשק. אדריכלים, מתכננים, יזמים, אשר התקשו עד כה לפלס את דרכם במבוך התכניות, אמורים למצוא דרכם בקלות בתכנית מתאר ארצית תמציתית אחת. בכך ניתן יהיה לפשט, לקדם ולקצר בצורה משמעותית הליכי תכנון, בנייה ופיתוח.

האתגר

החלטת הממשלה מציבה הזדמנות להחזיר את כוונת החוק המקורית, ולהציע תכנית מתאר ארצית אחת, המאגדת בקרבה את הנושאים השונים.

כל תכנית מתאר ארצית נושאית מספרת סיפור משלה במערכת הארצית, וכולן כאחת - את סיפורו של התכנון הארצי. ניתן לספרו באריכות ובפירוט, אך ניתן גם לזהות ממנו "ליבה", שהיא תמציתו ותכליתו. האתגר אשר עמד בפנינו - לספר את סיפורן של תכניות המתאר הארציות, ולהעמיק חקור על מנת לברור מתוכן את "הליבה", הגלעין הפנימי שלהן. ליבות אלו כונסו מחדש והן מרכיבות עתה את תמ"א אחת.

 

חדרה - בינוי עירוני ותשתיות עירוניות. ברקע - יער חדרה

 

המועצה הארצית לתכנון ולבנייה הטילה את עריכת התכנית על מנהל התכנון במשרד האוצר. העבודה התבצעה בצוותי תכנון פנימיים במנהל התכנון, בהשתתפות רפרנטים ממשרדי ממשלה הנוגעים בדבר, הגופים הירוקים ורשויות הגז והמים.

תכניות הכלולות בתמ''א אחת

תמ"א אחת כוללת 16 תכניות מתאר ארציות, וכן 128 שינויים לתכניות אלה, המהוות כל אחת תכנית מתאר ארצית בפני עצמה. ובסך הכול 144 תכניות, ואלו הן: (מספר השינויים נרשם בסוגריים לצד כל תכנית).

· תמ"א 3 דרכים (28)

· תמ"א 8 גנים-לאומיים, שמורות-טבע ונוף (4)

· תמ"א 10/ד/8 תחנות-כוח

· תמ"א 10/ד/10 מתקנים פוטו-וולטאיים (1)

· תמ"א 13 ים-תיכון (5)

· תמ"א 4/16 פסולת מוצקה (2)

· תמ"א 22 יער-וייעור (7)

· תמ"א 23/ 9 מסילות-ברזל (79)

· תמ"א 32/ 1 גפ"מ

· תמ"א 34 משק המים - ביוב

· תמ"א 34/ב/2/2 אתרים להתפלת מי-ים

· תמ"א 34/ב/3 נחלים וניקוז

· תמ"א 34/ב/4 איגום מים-עיליים, החדרה, העשרה והגנה על מי-התהום

· תמ"א 34/ב/5 מערכות הפקה והולכת מים

· תמ"א 34/ב/6 היתרי בניה לקווים ולמתקנים למי מערכת

· תמ"א 37 גז טבעי (2)

 

תמ"א אחת כוללת עשרה נושאים הנגזרים מתמא''ות האם, המופיעים כפרקים נפרדים

 

חטיבות התכנון והחלוקה לפרקים

התכנון המתארי עוסק בפיתוח לצד שימור. שניהם מקבלים ביטוי בתכנון הארצי בתכניות העוסקות בתשתיות ובתכניות העוסקות בשטחים פתוחים. תמ"א אחת מורכבת משתי חטיבות:

חטיבת התשתיות:

· קבוצת המשאבים - משק המים ומשק האנרגיה.

· קבוצת הקרקע - פרק הפסולת.

· קבוצת התחבורה - התחבורה היבשתית - דרכים ומסילות ברזל.

חטיבת השטחים הפתוחים:

· קבוצת השטחים המוגנים - שמורות טבע, יערות וגנים לאומיים.

· קבוצת השטחים המערכתיים - מתווי נוף היוצרים את תבנית הארץ. נחלים וחופים.

מבנה התכנית

תמ"א אחת בנויה שני חלקים:

חלק ראשון - כללי ומשותף: מכל תכנית מתאר ארצית נאספו יסודות בעלי משמעות רחבה, וכוחם יפה לכל חלקי תמ"א אחת: עקרונות, הגדרות, והוראות המסדירות את ניהול ההליך התכנוני.

חלק שני - פרקים נושאיים: כינוס הנושאים אשר היו פזורים בתכניות המתאר הארציות, ועריכתם כפרקים במתכונת חדשה. לכל פרק נקבעו מטרות, הגדרות והוראות, כולן ייחודיות ומותאמות לו.

מבנה החלק הראשון (קומה עליונה, עקרונות וכללים) - בחלק הראשון נמצאים ''ליבת התמ"א'' ובה עקרונות תכנון, וסדרי תכנון העוסקים בנושאים מינהליים. כל היגדיה חלים על כל פרקי התמ"א.

מבנה החלק השני (קומה תחתונה, פרקים נושאיים) - בחלק השני כלולים הפרקים הנושאיים. הם אורגנו במבנה אחיד, מתוך רצון להקל על ההתמצאות בתכנית ועל השוואה בין פרקים דומים.

החלטת הממשלה דרשה בהירות, שקיפות, פשטות והימנעות מסבך משפטי. מאמץ רב הושקע בניסוח שפה בהירה, קלה ומדויקת, מובנת ושווה לכל נפש.

יסודותיה: העדפת הוראה בלשון חיוב על פני שלילה, בהירות והצגת הדברים בתמצית, הימנעות מחזרות וכפילויות, וממלל חסר-משמעות.

על פרטים וכללים

תכנית מתאר בודדת, דנה בפירוט בכל הנושאים הקשורים בתחום עיסוקה, והיא אינה מביטה מעבר לגבולותיה. כך הפכו תכניות מתאר ארציות, שתכליתן קביעת מדיניות, לתכניות העוסקות בפרטים.

הפרטים רבים, ואין להקיף את כולם. לכן ראויה קביעת כללים. הכלל מחזיק הרבה פרטים, והוא פתוח לקבלת מקרים נוספים. תמ"א אחת עברה מעולמם של פרטים לעולם של כללים. תפקידה - להורות דרך, לקבוע עקרונות לתכניות הבאות מכוחה.

העקרונות מופיעים בראש החלק הראשון, חלים ותקפים לכל פרקי התמ''א:

1. הבטחת שטחים לתכנון התשתיות הארציות ומערך השטחים הפתוחים, בהתחשב בסוג התשתית או השטח הפתוח, באופן המאפשר מענה לצרכי תכנון עתידיים.

2. תיאום מערכות התכנון - לעת תכנון מערכות תשתית הנמצאות בסמיכות או במפגש עם תשתיות אחרות, יתואם התכנון בין הגורמים המוסמכים על התשתיות למתן מענה לצרכים התפקודיים של התשתיות.

3. הצמדת תשתיות ושילובן

· לעת תכנון מערכות תשתיות יש לתת עדיפות להצמדתן ולשילובן וזאת בכפוף לשיקולים תפעוליים, בטיחותיים, סביבתיים ונופיים ומתוך מגמה ליעל את השימוש בשטח ובמשאבים ולמניעת פגיעה בשטחים פתוחים.

· לעת תכנון קווי תשתית תינתן עדיפות לשילובן ברצועות תשתית מאוחדות ובלבד שלא תיפגע האפשרות לממש את התשתית העיקרית המתוכננת.

4. מזעור השפעות סביבתיות - הנחיות למזעור מפגעים ומטרדים הצפויים לעת ההקמה והתפעול, ובכלל זה בנחלים ובסביבתם, בחופים ובמרחב הימי, בנוף ובערכי טבע ומורשת... עיצוב חזותי.... ולשיקום ולהסדרת השטח לאחר ההקמה ובתום הפעילות.

5. שמירת השטחים הפתוחים וטיפוחם - שמירה וטיפוח מאפייני הנוף, ערכי תרבות ומורשת, חקלאות, סביבה וחזות, רצף השטחים הפתוחים, המגוון הביולוגי והמערכות האקולוגיות הטבעיות ושירותיהן החיוניים לקיומם ולקיום האדם.

הכללים הללו נכונים תמיד. לדוגמה: עקרון הצמדת תשתיות ושילובן, וזאת למניעת פיזור התשתיות, ובזבוז ופגיעה בשטחים פתוחים; מזעור השפעות סביבתיות ומניעת פגיעה בערכי טבע; הדרישה לתיאום מערכות התכנון הנמצאות בסמיכות או במפגש. אם עד-כה היו הוראות אלו נחלתן של תכניות אחדות בלבד, ונעדרו מאחרות, הרי שמעתה אלו עקרונות החלים על כל תכנית באשר היא: למן הקמת מתקן התפלה, הנחת צינור מים או קו חשמל, ועד להקמת מרכז מבקרים בשמורת טבע.

 

בינוי עירוני לצד תשתיות דרכים, מסילות ברזל ושטחים חקלאיים

 

כמו ההוראות, עוצבו תשריטי התכניות הוותיקות בתקופות שונות, לכל תקופה, שפתה וסגנונה. התשריטים ערוכים בקני-מידה שונים (כלליים, 1:250,000 ועד למפורטים, 1:20,000). תצורות מקרא שונות, ולעיתים אי-אחידות ביניהם.

לתמ"א אחת תשריט ראשי אחד, בקנה-מידה אחיד - 1:100,000 המאפשר פרישת ייעודי הפיתוח לצד ייעודי השימור והצגת תמונה מלאה של התכנון הארצי הראשי.

תכנון בר-קיימא

תפקידן של תכניות המתאר הארציות לשמור על האינטרס הציבורי, על משאבי-הקרקע המצומצמים, למנוע חסימת חופי-ים, להגביל תחומי הפיתוח על מנת לאפשר שטחי טבע וחקלאות, ועוד.

בארץ קטנה ורבת-לחצים, קשה לראות את התמונה הכוללת. תמ"א אחת מאזנת בין מגמות מנוגדות. שפתה בהירה, פשוטה וקולחת; היא מובנת לכל אדם. היא מרחיבה את "נחלת הכלל", השטחים הפתוחים העומדים לרשות הציבור הרחב. היא קובעת כללי בינוי ופיתוח לרווחת הציבור. לדוגמה, יצירת חזית-ים עירונית water front בערי החוף - בקדמת קו הבינוי הראשון הפונה לים, ובו עדיפות לשימושים ציבוריים. כך גם לגבי נחלים העוברים בעיר, המהווים חלל ציבורי ליניארי הקושר אליו שצ"פים ומבני ציבור.

תמ''א אחת זכתה לתמיכת כל משרדי הממשלה, והיא אושרה פה-אחד במועצה הארצית. הממשלה ביקשה להשלים את התכנית בתוך שנה. בפועל נמשכה העבודה שבע שנים, שנדרשו להשגת הסכמות, לנתיב מיטבי לצרכי הפיתוח והשימור בישראל.

אישור התכנית הוא סימן לבגרות ובשלות בשיח התכנוני, גישור והשלמה בין מתחים - תמ"א אחת הוסיפה כשלושת רבעי מיליון דונם שטחי שמורות טבע ויערות, מכלולי חוף וגדות נחלים, בתמיכת משרדי השיכון, האנרגיה והתחבורה - גופי פיתוח מובהקים. במקביל נמתחו תשתיות לאורכה ולרחבה של הארץ, בתמיכת הירוקים הנוטים להסתייג מתכניות פיתוח. וכולם שמו לנגד עיניהם את צרכי המדינה בכללה, ולאו דווקא את התחום עליו הם אמונים.

 

נתניה - הטיילת על גבי המצוק החופי. מרחב פתוח להנאת הציבור

 

תמ"א אחת התנחלה לא רק על דפים וניירות, אלא גם ובעיקר - בתודעה. בעריכת התכנית נטלו חלק עשרות מתכננים, והם נחשפו לשפתה ולסגנונה. תכניות הנהגות היום במוסדות התכנית, מאמצות דרך בהירה ותמציתית, שפת כללים הנמנעת מפרטים. כל אלו עשויים להקנות למערכת התכנון הישראלית פנים חדשות ורוח חדשה.

---

הערה: כל הציטוטים נלקחו מנוסחים שונים במהלך עריכת התמ"א. אין להסתמך עליהם, ויש לפנות אל הנוסח אשר אושר בידי הממשלה.

---

מוטי קפלן (הצילומים באדיבותו) הוא עורך תמ"א אחת.