פיצוץ אוכלוסין ומשבר הדיור

מאז קום המדינה גדלה האוכלוסייה ביותר מפי אחד-עשר - מ-872.7 אלף תושבים בסוף 1948 ל-9.662 מיליון תושבים בשנת 2023. קצב גידול האוכלוסייה הממוצע לשנה מאז קום המדינה ועד היום הוא 3.4% - מהיר מאוד ודומה לקצב הגידול במדינות מתפתחות ולא במדינות מפותחות.

הגידול המהיר מיוחס בחלקו לגלי העלייה לישראל. כך למשל, בעקבות המלחמה בין רוסיה לאוקראינה עלו לישראל בשנת 2022 כ-60 אלף עולים משתי המדינות האלו (כ-80% מכל העולים בשנה זו). לכן קצב גידול האוכלוסייה בקרב היהודים בשנה זו היה גבוה מזה של הערבים, אשר בשנים קודמות קצב הגידול שלהם היה גבוה יותר.

בשנת 2022 גדלה אוכלוסיית היהודים ב-2.3%: 54.0% מהגידול נבע מריבוי טבעי (137.6 אלף לידות פחות 46.9 אלף פטירות), והשאר ממאזן הגירה בין-לאומית. אוכלוסיית הערבים גדלה ב-2.1%: 93.1% מהגידול נבע מריבוי טבעי (43.6 אלף לידות פחות 6.4 אלף פטירות). מתוך 9.7 מיליון תושבים בשנת 2023, 118 אלף הם עובדים זרים, תיירים, פליטים ומסתננים, ויש מספר משתנה של כמה אלפי שוהים בלתי חוקיים, תושבי הרשות הפלסטינית.

ישנן מספר סיבות לצמיחה הכה מהירה של אוכלוסיית מדינת ישראל. הסיבה הראשונה היא התארכות תוחלת החיים. התארכות זו היא תוצאה של התקדמות ברפואה, ירידה בתמותה ממחלות זיהומיות ומספר קטן של תמותת תינוקות במאה העשרים. כיום יש מידע רב לגבי מניעה של מחלות וגורמי סיכון, ויש דרכי התמודדות רבות.

במחקר משנת 2020 נמצא, כי ישראל נמצאת בצמרת דירוג תוחלת החיים של ה-OECD (מקום שביעי בדירוג). תוחלת החיים של נשים בישראל היא 84.8, ושל גברים - 80.6. על אף שתוחלת החיים מלמדת על ההתקדמות של מערכת הבריאות בישראל ועל מגמת השיפור שלה לאורך השנים לצד התפתחות כוח האדם, יש לה גם לא מעט חסרונות.

הבעיות

על פי סקירה שפרסם איגוד יבואני הרכב בשנת 2021, עד שנת 2030 היצע התחבורה הציבורית יכפיל את עצמו וגם הביקוש יגדל, והנסיעה בכלי התחבורה תתפצל בין 24% נסיעה בתחבורה ציבורית ל-76% נסיעה ברכב פרטי. על פי הדוח, מצבת המכוניות ל-1,000 נפשות תגדל מ-388 מכוניות ב-2021 ל-466 מכוניות ל-1,000 נפש (בשנת 2030). כלומר למרות תקציבי הענק ופתרונות התחבורה שמציעה המדינה, ב-2030 רוב התחבורה תהיה עדיין בכלי רכב פרטיים.

הנתון האופטימי הוא כי לצד הביקוש לכלי רכב פרטיים עולה הביקוש לכלי רכב חשמליים. הדבר מפחית מאוד את כמות הפליטות המזהמות ועלויות התחזוקה פוחתות.

בעיה נוספת היא דלדול מהיר של משאבים מתכלים ופגיעה באיכות הסביבה. כיום, רוב האינדיקטורים הסביבתיים מלמדים שבישראל יש ריכוזים גבוהים של זיהום, דלדול במשאבים טבעיים וקריסה של המגוון הביולוגי. אלה קשורים קשר ישיר ללחצי האוכלוסייה. הארץ הקטנה הזו מתקשה יותר ויותר לתמוך באוכלוסייה ההולכת וגדלה. המשאבים הטבעיים, ממי התהום ועד ים המלח, ואפילו החול לכרייה לצורכי בניית דירות או כבישים, מדולדלים.

ההשפעה של ריבוי האוכלוסין בשנים האחרונות היא בכל הקשור לדיור. בספרות המקצועית קושרים באופן הדוק בין עליית מחירי הדיור לבין הגידול הדמוגרפי. התפיסה היא כי שינויים בתוחלת החיים, בהגירה בינלאומית, בעיור ובפוריות - כל אלה ניתנים לחיזוי, ממלאים תפקיד חשוב בשוקי הנדל"ן לניבוי מחירי הדירות העתידיים.

נמצא כי מחיר הדיור צפוי להמשיך לעלות ב-18.85%, עד שנת 2050 רק יחסית לגידול האוכלוסייה (להוציא גורמים ויחסי גידול אחרים). מגמת הנדל"ן והדיור בישראל נמצאת בעלייה הדרגתית ממושכת. הנתונים מלמדים שמתחילת 2017 עד אפריל 2023 עלו מחירי הדירות ב-40.3%, וישנה עלייה במספר התחלות הבנייה של דירות למכירה ויציבות במספר התחלות הבנייה של דירות שאינן למכירה.

בסוף 2021 ובתחילת 2022 היה שיא בהתחלות בנייה. בשנת 2023 נרשם זינוק במחירי שוק הדירות בארץ. סיבה אחת לכך היא היצע הקרקעות שמתמעט במרוצת השנים. על פי נתונים שפרסמו מומחים בתחום, בסוף שנת 2021 היו חסרות בישראל כ-200,000 דירות. מספר הדירות החסות למגורים בישראל נמצא במגמת עלייה, ולא נראה שצפוי שינוי.

כדי להדביק את הפער בין ההיצע לביקוש, מוערך כי 60 אלף דירות צריכות להיבנות בישראל בכל שנה. בפועל, בעקבות המצב הנוכחי והקורונה, המספרים רחוקים משם. מצד שני, הביקוש לדירות רק עולה, ומלבד קצב הגידול הטבעי של האוכלוסייה בישראל, הייתה עד לאחרונה עלייה נוספת בביקוש בעקבות תנאי ריבית נוחים.

באשר ליוקר המחיה המזנק, נכון לשנת 2022 ישראל נמצאת בשיאה על פי נתוני הOECD-, ונמצאת במקום הראשון והלא מכובד ביוקר המחיה. הדירוג משקלל את יוקר המחיה בהתאם לרמת המחירים בישראל, הגבוהה ב-38% מהממוצע של מדינות הארגון. יוקר המחיה בישראל משפיע על איכות החיים של כל האזרחים והמדיניות הממשלתית, בכלל זה חקיקה. אכיפה יעילה היא כלי רגולטורי המאפשר להתמודד עם שווקים שאינם תחרותיים.

גידול אוכלוסין ונדל"ן

כאמור, ישנו קשר הדוק בין גידול אוכלוסין לשוק הנדל"ן והמגורים. הנחת היסוד היא שככל שהאוכלוסייה גדלה, כך גדל הביקוש לדיור. הדבר עלול להביא לשינויים במחירי הנדל"ן, בזמינות הדיור ובדפוסי הפיתוח העירוניים. בהתאמה, מתקיימת דינמיקה של ביקוש והיצע: ככל שהאוכלוסייה גדלה, ההשפעה המיידית היא ביקוש מוגבר לדיור. דרישה זו נובעת מהצורך ביחידות מגורים נוספות כדי להכיל את מספר האנשים ההולך וגדל. בתגובה, אם היצע הדיור אינו עומד בקצב הביקוש המוגבר הזה, מחירי הדיור עולים בדרך כלל.

זה עיקרון כלכלי בסיסי שלפיו מחסור בסחורה רצויה (במקרה זה - דיור) מביא לעליית מחירים. גידול האוכלוסין מביא לעיתים קרובות לריכוז אנשים באזורים גיאוגרפיים קטנים יחסית. ריכוז זה עשוי להביא לפיתוח מהיר של אזורים אלו על חשבון אזורים אחרים. כדי לענות על הביקוש, עשויה להיות עלייה בפעילויות הבנייה, שיביאו לפיתוח של נכסים חדשים למגורים ומסחר. אזורים שהיו בעבר בעלי ערך נמוך או כפריים, עשויים להשתנות להגדרות פרבריות או עירוניות עם ערכי נכס גבוהים יותר.

הקשר בין גידול האוכלוסין לנדל"ן מושפע מאוד ממדיניות הממשלה. חקיקה ורגולציה ומדיניות דיור עשויות למתן או להחמיר את ההשפעות של גידול האוכלוסייה. לדוגמה, ממשלות עשויות להכניס סובסידיות לסוגים מסוימים של דיור כדי להבטיח סבירות או להציע תמריצי מס או הטבות אחרות ליזמים כדי לעודד בניית יחידות דיור בר-השגה.

גידול באוכלוסייה לא רק מעלה את הביקוש לדיור אלא גם לתשתיות ולשירותים כגון כבישים, בתי ספר, בתי חולים ומיתקני פנאי. הדבר עשוי להשפיע יותר על שוקי הנדל"ן על ידי הגברת ההעדפות לאזורים שמשורתים היטב על ידי תשתיות. לעומת זאת באזורים חסרי שירותים ייתכן גידול איטי יותר בנדל"ן למרות הגידול באוכלוסייה.

לפי הנתונים של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בשנת 2021 צפיפות המגורים בישראל הגיעה ל-400 נפש לקמ"ר. לפי חישובים עתידיים של מוסדות התכנון והאסטרטגיה, בשנת 2040 הצפיפות הארצית הממוצעת תגיע ל-600 נפש לקמ"ר, ובשנת 2065 - 922 נפש לקמ"ר.

אין מחלוקת ששוק הדיור נמצא במחסור דירות חמור ונדרשת בנייה מסיבית של יחידות דיור. כך לדוגמה ועדת טרכטנברג קבעה, כי צריך לבנות כ-40,000 יחידות דיור בשנה.

נתונים אלו מגבירים את מחויבות המדינה לנצל את הקרקע באופן מיטבי. מדיניות תכנונית משמשת ככלי להתמודד עם ניצול מיטבי של הקרקע. נשאלת השאלה, האם לשימוש במדיניות דיור אחרת יש השפעה על גידול האוכלוסין או צמצומו?

עם קום המדינה, כאשר אחת ממטרותיה המוצהרות של המדינה הייתה שינוי המאזן הדמוגרפי על ידי עידוד עלייה ועידוד ילודה, תנופת הבנייה הייתה אחד הכלים לתת מענה, ולמעשה לעודד גידול דמוגרפי.

לעודד בנייה מואצת

אחת הדרכים של מדינת ישראל ומוסדות התכנון שבה לנצל את חלקות הקרקע בישראל היא באמצעות התחדשות עירונית - מונח המתאר תהליך החייאה ושיפור של התשתיות של אזורים עירוניים. מקובל לבצע התחדשות עירונית במגוון אמצעים: הריסת מבנים רעועים, בניית מבנים חדשים ושדרוג שטחים ציבוריים כגון פארקים וכבישים, פיתוח פיסי וחברתי של אזור עירוני שבו הבניינים, השירותים והתשתיות נחשבים שאינם תקינים ואינם מספקים.

התחדשות עירונית נועדה לשרת מספר מטרות, בהן הגדלת ההיצע של דיור בר-השגה, שיפור התשתיות הציבוריות וקידום פיתוח כלכלי. התחדשות עירונית מתוארת כ"התערבות במאפיינים פיזיים וחברתיים של אזורי מגורים עירוניים, ומטרתה המוצהרת היא הבטחה של שיפור תנאי המגורים, בכלל זה חיזוק בניינים שאינם עומדים בתקן הישראלי לבנייה מפני רעידות אדמה."

לאורך השנים עמדה מדיניות הדיור בישראל בסימן שינויים בתפקידים של המדינה והשוק. שינויים אלו חלו הן ביצירת מגורים חדשים והן בחידוש של אזורים ושכונות ישנות.

הדרישה להתחדשות עירונית בישראל גדולה. היצע הדיור הקטן ומחירי הדיור המופקעים הביאו לשיח ציבורי ער ולהקמתה של הרשות להתחדשות עירונית, כחלק ממגמה עולמית המשתלבת במאפייניה הייחודיים של ישראל. תהליכי התחדשות עירונית מקבלים משמעות יתרה בעולם, ובפרט בישראל כאמור, גם לנוכח התחזיות הנוגעות לגידול האוכלוסייה ולהיצע הדיור המועט.

בהקשר זה, התחדשות עירונית נתפסת כרכיב מפתח בהתמודדות עם גידול האוכלוסייה. בישראל קיימים מספר מסלולים להתחדשות עירונית: פינוי-בינוי, תוכניות לדיור בהישג יד, תוכנית לפי חוק הליכי תכנון ובנייה להאצת הבנייה למגורים (הוראת שעה), התשע"א-2011, ותוכניות לפי חוק לקידום בנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד-2014. לצד זה קיימים מסלולים של תמ"א 38, אשר במקור נועדה לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, אך במציאות היצע הדיור הישראלי נהפך לכלי מרכזי בהתחדשות עירונית.

על פי דו"ח הרשות להתחדשות עירונית, בשנת 2021 התקבלו יותר מ-20 אלף היתרי בנייה ליחידות דיור במסגרת הליכי התחדשות עירונית, אשר נעשתה לפלח ניכר משוק הנדל"ן הישראלי כולו.

ביטוי נוסף לעידוד בנייה מואצת על ידי המדינה הוא חתימה על הסכמי גג - הסכם שבין רשות מקרקעי ישראל או משרד הבינוי והשיכון לבין רשות מקומית אקראית. במסגרת הסכמים אלו, המדינה מזרימה תקציב לפיתוח שכונות חדשות ומחדשת תשתיות בשכונות ותיקות. בתמורה, הרשויות המקומיות החתומות על ההסכמים מתחייבות לאפשר בנייה בקצב מואץ. הרעיון המרכזי בהסכם גג הוא המענה שניתן מטעם המדינה לגידול של תושבים לתוך רשות מסוימת, כך שהמדינה עצמה מעודדת למעשה בפרויקטים האלו את גידול האוכלוסייה. כיום יש בישראל 28 הסכמי גג של רשויות מול רשות מקרקעי ישראל.

דוגמה נוספת לעידוד בנייה והתחדשות ולהתאמת מספר יחידות הדיור למספר הנפשות ניכרת בשיקול הדעת של הרשות המקומית במתן הקלות והיתרי בנייה. כמו כן הצעות חוק חדשות מעודדות הקמה של יחידות דיור. לדוגמה, בשנת 2023 הוגשה הצעת חוק שמאפשרת לבעלים של דירות פרטיות, מעל 120 מ"ר, לחלק את דירותיהם ללא היתר בנייה וללא צורך לשלם היטל השבחה. כל זה כדי לאכלס אוכלוסייה נוספת. בדברי ההסבר להצעת החוק נכתב: "מצוקת הדיור והמחסור החמור בהיצע דירות קטנות לשוכרים, מחייבת היערכות מיידית למציאת פתרונות. הצפת השוק בקרקעות לבנייה, ככל שהיא יעילה, פתרונה אינה מיידי."

ריכוזיות של בנייה במרכז

לצד בנייה רוויה בישראל ניכרת ריכוזיות יתר של בנייה באזור המרכז בלבד. בפריפריה יש הרבה יותר קיבולת ושטחים פתוחים. נראה שהמדינה אינה מעודדת יזמים צעירים וקבלנים לבנות בפריפריה אלא פועלת רבות לקירוב הפריפריה למרכז כדי להביא כוח עבודה למרכז, בין היתר באמצעות תחבורה ציבורית.

הסיבה העיקרית לכך היא שהבנייה בפריפריה לא תמיד כלכלית ליזמים. כדי לעודד קבלנים ויזמים צעירים להתרחק לערי הפריפריה, המדינה תצטרך להקנות להם יותר זכויות בנייה, ואפילו קרקע משלימה שתאפשר להם להרוויח. פתרון לשיפור מצב הפריפריה יושפע רבות משיפור התשתיות ומיצירת מתחמי תעסוקה משגשגים באותן ערים פריפריאליות. יש ציפייה שהמדינה תעודד את הצעירים לגור בפריפריה גם במחיר של הטבות מס והקלות במס רכישה מתוך מחשבה על השנים הבאות ועל מיליוני האנשים הבאים שעוד יתווספו.

הבנייה המסיבית והריכוזית במרכז מביאה לתוצאות חברתיות שליליות, אחת מהן היא תופעה שנקרית ג'נטריפיקציה. בהליך זה, שנדמה שהוא הליך טבעי, מגיעות אוכלוסיות צעירות לשכונות מוחלשות, ולאט לאט נוצרים במקום שינויים כגון פתיחת בתי קפה, מועדונים וברים. כך השכונה מושכת אליה אוכלוסייה חזקה בעלת ממון. כאשר יזמים וקבוצות רכישה מתחילים להתעניין בשינויים החלים באותן שכונות, הרשות המקומית ערה לכך ומתחילה לשפץ באופן יזום.

נראה שכיום קיימת הכוונה ממסדית לג'נטריפיקציה, הנוצרת באמצעות הכוונה של תהליכי תכנון תומכים כגון פינוי-בינוי, שיפוץ חזיתות של מבנים, שיפוץ רחובות ותשתיות והסדרת חלוקת שטח בבנייה רוויה. פעולות כגון אלו מבוצעות בדרך כלל ללא שילוב של כלים למענה לאוכלוסייה הנוכחית ולשימורה. נראה שבישראל הכלים לריסון תהליכי ג'נטריפיקציה (כגון דיור בר-השגה, סיוע בשכ"ד, פיקוח על דמי השכירות) אינם קיימים כמעט, על אף מאמציה של הרשות המקומית לקדם את היוזמה ודיור בר-השגה. תהליך זה נועד ברוב המקרים לדחוק את השכבות החלשות אל מחוץ לשכונה, ולמעשה לייצר נוף חדש, צעיר ועשיר יותר לשכונה על גבם של האוכלוסייה המוחלשת.

לסיכום, פיצוץ האוכלוסין ומשבר הדיור הם אתגרים גדולים של מדינות רבות בעולם, בפרט ישראל. גידול מתמשך של האוכלוסייה יוצר לחץ עצום על משאבים ותשתיות, ומחייב פתרונות יצירתיים וחדשניים. שילוב של טכנולוגיות מתקדמות בבנייה כגון מציאות רבודה, בניית מידע והדפסה בתלת-ממד לצד חומרים חדשניים כגון בטון שמרפא את עצמו וקליפת עץ מוצלב, עשויים לסייע בהתמודדות עם אתגרים אלו. התחדשות עירונית ושימוש בטכנולוגיות ניהול ענן ומובייל הם כלים רבי-עוצמה לניהול יעיל של פרויקטים ולשיפור איכות החיים של התושבים. באמצעות מדיניות תכנון מתקדמת וחדשנות טכנולוגית, אפשר לשפר את הדיור העירוני וליצור סביבות מגורים בנות-קיימה ואיכותיות יותר לעתיד.