התחדשות עירונית בעולם (חלק ב')

מעורבות קהילתית בהתחדשות עירונית נהפכה בשנים האחרונות לאחד הכלים המרכזיים להתמודדות עם אתגרים חברתיים ופוליטיים הנובעים מהשינויים המרחביים והדמוגרפיים בערים. ככל שתהליכי ההתחדשות נעשים בקצב מהיר יותר, כך עולה החשש לאובדן שליטה ציבורית, לדחיקת אוכלוסיות חלשות ולהחלפת המרקם החברתי המקומי במודל אחיד ומנוכר. מול מגמות אלו צומחות כל מיני גישות ברחבי העולם, שמבקשות להחזיר את התושבים למרכז התכנון והביצוע מתוך הבנה שחיבור של קהילה לתהליך ההתחדשות לא רק מונע התנגדות אלא גם משפר את איכות התכנון ואת הסיכוי להצלחתו בטווח הארוך.

אחת הצורות הבולטות של מעורבות קהילתית היא המודל Community Land Trust - מסגרת משפטית שצמחה בארצות הברית ונפוצה כיום גם בבריטניה ובמדינות נוספות. במסגרת זו מוקם גוף עצמאי ללא מטרות רווח שבשליטתו קרקע עירונית או שכונתית. הקרקע נרכשת על ידי הקרן או מוקצית לה על ידי העירייה, והקהילה עצמה - באמצעות חברי העמותה - מנהלת את השימוש בקרקע, מקצה זכויות מגורים או מסחר ודואגת לשימור מחירים נגישים לאורך זמן. המודל מאפשר יצירת מלאי של דיור בר-השגה שאינו חשוף לשוק החופשי, ומחזק את תחושת הבעלות והשליטה של התושבים על סביבת חייהם.

במספר ערים, ובראשן ברצלונה, אומץ מודל של שולחנות עגולים ציבוריים - זירה שבה תושבים, נציגי עירייה, יזמים ואנשי מקצוע יושבים יחד באופן שוטף במהלך שלבי התכנון והביצוע. השולחן העגול אינו רק גוף מייעץ אלא לעיתים מחזיק גם בזכות הכרעה בנושאים מסוימים, תוך ניהול דיאלוג פתוח ומתועד. דרך זו יוצרת תהליך דמוקרטי ופתוח יותר, שבאמצעותו אפשר לגבש פתרונות מותאמים לצרכים מקומיים, לזהות חסמים מראש ולבנות הסכמות בין בעלי עניין. ברצלונה יישמה מודל זה במיוחד בפרויקטים בשכונות היסטוריות בעלות רקע תרבותי מובהק, שם הייתה חשיבות רבה לשימור המורשת המקומית ולמניעת דחיקה של קהילות ותיקות.

נוסף על כך קיימים מנגנוני השפעה פורמליים המוטמעים כחלק מהחוק או מתכנון מתאר עירוני. במדינות כגון הולנד, שוודיה ובלגיה קיימות מועצות שכונתיות או אזוריות שיש להן זכות וטו חלקית או מלאה על תהליכי תכנון מקומיים. מועצות אלו נבחרות בבחירות קהילתיות או ממונות בהליך ציבורי, והן מוסמכות לקיים שיח עם יזמים, לדון בפרטי תוכניות ולדרוש תיקונים או ביטול במקרים חריגים. לעיתים הן מתפקדות כגוף רגולטורי עצמאי למחצה ולעיתים כחלק מהמחלקה לתכנון עירוני, אך במרבית המקרים השפעתן בפועל רבה.

היתרונות של מודלים אלו ניכרים הן בתהליך והן בתוצאה. כאשר תושבים שותפים לתכנון, סביר יותר שהתוכנית תענה על צרכים אמיתיים של האוכלוסייה, תתמוך בקהילה המקומית ותעודד שמירה על תחושת שייכות. נוסף על כך המעורבות משפרת את האמון הציבורי בעירייה וביזמים, מפחיתה התנגדויות והתארגנויות משפטיות ומאפשרת מעבר חלק יותר משלב הרעיון לשלב הביצוע. מחקרים אף מלמדים שמעורבות קהילתית מעלה את סיכויי ההצלחה של פרויקטים מורכבים, בעיקר באזורים רגישים מבחינה חברתית או פוליטית.

מודלים של שיתוף הציבור אינם חפים מאתגרים. לעיתים התהליך ארוך, ומצריך זמן, משאבים והכשרה מצד הציבור והגופים העירוניים. קיים גם חשש מ"עייפות שיתוף" כאשר תהליכי שיח מרובים אינם מביאים להחלטות מוחשיות. יש להיזהר גם ממצב שבו קבוצות קולניות או חזקות משתלטות על המרחב הציבורי ודוחקות קהלים מוחלשים או כאלה שאינם מיוצגים מספיק. לכן נדרש תכנון מוקפד של מנגנוני השיתוף, הבטחת נגישות תהליכית ושקיפות מלאה לאורך כל הדרך.

בסופו של דבר, מודלים של מעורבות קהילתית אינם תחליף לתכנון מקצועי או למדיניות ציבורית, אך הם תוספת חיונית לכל מערכת השואפת לשוויון, לקיימות ולהוגנות מרחבית. ככל שהערים נעשות צפופות, מגוונות ומשולבות יותר, כך גובר הצורך להקשיב לקולות העולים מהשטח ולא רק להתבסס על מדדים טכניים או כלכליים. ההתחדשות העירונית של המאה העשרים ואחת מחייבת תהליך של שותפות אמיתית, שבו הציבור אינו רק יעד אלא גם שותף פעיל בעיצוב העתיד.

ומה אצלנו בישראל?

בישראל ההתחדשות העירונית התפתחה לאורך השנים מתוך מציאות ייחודית של צפיפות, בנייה ישנה ומתפוררת ואתגרים גיאופוליטיים וחברתיים שמעצבים את המרחב האורבני אחרת ממדינות אחרות. המודל הדומיננטי בעשורים האחרונים היה מבוסס כמעט כולו על יזמות פרטית, בעיקר דרך מסלולי תמ"א 38 על שתי גרסאותיה ופינוי-בינוי. במסגרת זו יזמים קיבלו זכויות בנייה מוגדלות בתמורה לחיזוק מבנים או לבנייתם מחדש, והתושבים זכו לדירה חדשה ומוגנת יותר, לעיתים קרובות ללא עלות.

מודל זה תרם להתנעת התהליך והביא להיקף ביצוע לא מבוטל, אולם סבל מחוסר אחידות, מתלות ברווחיות כלכלית, מהיעדר ודאות תכנונית ומהשפעה מזערית על שכונות מוחלשות או אזורים מרוחקים ממרכזי ביקוש.

בשנים האחרונות ניכרת תזוזה לעבר דגם משולב יותר, שבו רשויות מקומיות נוטלות חלק פעיל ביזום, בתכנון ואף בניהול פרויקטים של התחדשות עירונית. ערים רבות החלו להקים אגפים ייעודיים או חברות עירוניות המובילות תהליכים של רג'נרציה מתוכננת, כלומר התחדשות רחבת היקף הכוללת תכנון מחדש של מתחמים שלמים ולא רק בניין יחיד. המטרה היא לייצר ודאות תכנונית, לשלב מוסדות ציבור, שטחים ירוקים ותחבורה מותאמת, ולהבטיח תמהיל חברתי מגוון בתוך הפרויקט. כך לדוגמה ערים כגון תל אביב, פתח תקווה, חיפה ובת ים, מקדמות תוכניות כוללניות להתחדשות שמגדירות מראש את גבולות המתחם, אופי הפיתוח, פריסת השטחים הציבוריים והאיזון בין זכויות היזמים לצורכי הציבור.

משרד הבינוי והשיכון ומשרד התחבורה החלו לשתף פעולה בקידום פרויקטים אינטגרטיביים המחברים בין התחדשות עירונית לפיתוח תשתיות תחבורה. במסגרת זו ניתנת עדיפות לפרויקטים סמוכים לתחנות מטרו, לרכבת הקלה או לקווי תחבורה ציבורית ראשיים, כדי לייצר עירוניות מתפקדת, להפחית שימוש ברכב פרטי ולהבטיח נגישות גבוהה לתושבים. כמו כן נבנות תחנות כחלק מהתכנון החדש, והמבנים מתוכננים מתוך הבנה של עומסים תחבורתיים עתידיים וצרכים אורבניים כוללים.

בד בבד נבחנים כלים פיננסיים חדשים שנועדו לאזן בין רווחיות היזמים לבין עקרונות של צדק חברתי, יציבות כלכלית ותמיכה ממשלתית. בין הכלים שהוצעו ונכנסו לפיילוט: קרן קרקע ייעודית שתסייע לממן עלויות פיתוח באזורי ביקוש נמוך, מודל של סבסוד היתרי בנייה או היטלים בפרויקטים חיוניים ותמריצים ייעודיים לבנייה להשכרה ארוכת טווח בפרויקטים של התחדשות עירונית. הרעיון המרכזי הוא להפעיל מערך תמיכות מדינתי שלא רק יגביר את קצב ההתחדשות אלא גם יפנה אותה לאזורים שהשוק החופשי נוטה להזניח.

לצד ההתפתחות החיובית בתפיסת המדיניות, האתגר המרכזי בישראל עדיין טמון בשילוב האוכלוסיות המוחלשות בתהליך. מרבית הפרויקטים מתבצעים כיום בשכונות מבוקשות שבהן רווח היזמים ברור, ואילו שכונות בפריפריה העירונית או הוותיקה נותרות מאחור. כדי להתמודד עם פער זה, נדרש שילוב חכם של רגולציה גמישה, כלים כלכליים מותאמים ואמצעים להגנה על זכויות הדיירים הקיימים, כולל פיקוח על דמי שכירות, שקיפות מלאה במו"מ עם הדיירים והבטחה להחזרת דיירים לאחר הפינוי בתנאים הוגנים.

ישראל עומדת כיום בפני הזדמנות לעבור ממדיניות מונעת שוק בלבד למדיניות התחדשות מתוכננת, שוויונית ובת-קיימה. שילוב של ודאות תכנונית, כלים פיננסיים מגוונים, שיתוף ציבור מהותי ורגולציה חכמה, יאפשר למדינה לא רק לחדש שכונות ישנות אלא גם לייצר עירוניות טובה, בריאה, שוויונית ובעלת חזון ארוך טווח, כזו שמחברת עבר, הווה ועתיד במרחב האורבני של המאה ה־21.

לסיכום, התחדשות עירונית איננה רק עניין תכנוני - היא אתגר כלכלי, חברתי, פוליטי וסביבתי. הניסיון העולמי מלמד שאין פתרון אחד שמתאים לכולם. כל עיר צריכה להתאים את הכלים למרקם הייחודי שלה. עם זאת קיימים קווים מנחים ברורים: ודאות תכנונית ורגולטורית; מודלים של תמריצים חכמים; שילוב של הממד החברתי; תכנון הוליסטי - מעבר ליחידות דיור בלבד.

עתיד הערים טמון ביכולת לחדש, אך לא למחוק; לייצר איכות, ולא רק זכויות; להביא כלים יצירתיים - בלי לוותר על ערכים עירוניים. ההתחדשות העירונית של המאה ה-21 היא כלי רב עוצמה אם רק נשתמש בו נכון.

התחדשות עירונית בעולם (חלק א')