מבקר המדינה: ישראל אינה ערוכה למשבר האקלים

דו"ח מיוחד אשר פרסם בחודש אוקטובר 2021 מבקר המדינה מתניהו אנגלמן, מגלה כי ל-84% מהגופים הציבוריים בישראל אין תוכנית להתמודד עם משבר האקלים. לדבריו של המבקר, "משבר האקלים הוא לא עוד נושא סביבתי בעל השפעות מוגבלות, אלא משבר שההיערכות המדינתית אליו היא מרכיב מרכזי באסטרטגיה הלאומית לחיזוק החוסן הציבורי, ונוגע בכל תחומי החיים - בכלכלה, בבריאות, בתחבורה ועוד, כחלק ממאמץ עולמי. ישראל היא מהמדינות המעטות בעולם שעדיין אינה פועלת על בסיס תוכנית היערכות לאומית מתוקצבת ומאושרת, אף שהיא מצויה באזור בעל סיכון מוגבר, ולפיכך חשופה יותר לסיכונים של שינויי האקלים. נתונים אלו משמשים נורת אזהרה."

היותה של ישראל מדינת "סף מדבר" עלולה להביא לשינויים קיצוניים לעומת הממוצע העולמי, בעיקר בטמפרטורה של האוויר ומי הים ומקורות מים טבעיים, והתגברות תהליך ה"מִדבור". לשינויי האקלים השפעות הניכרות בארבע מגמות עיקריות - עליית הטמפרטורה, הפחתה במשקעים, עליית פני הים ועלייה בתדירותם של אירועי מזג אוויר קיצוניים - שמשפיעות על מערכות אנושיות וטבעיות. המגמות האלו לעיתים מעצימות זו את זו, ולכל אחת יש פוטנציאל השפעות הרסני. התגברות והחמרה של אירועי אקלים, לצד המשך השינוי בדפוסי האקלים, עלולים לגרום נזק ניכר ולפגוע בכלכלת ישראל, והם טומנים בחובם סיכון לביטחון הלאומי של ישראל, ובמיוחד פגיעה במקורות מים טבעיים; פגיעה ביכולת לספק מזון לאוכלוסייה; פגיעה בשטחים פתוחים ובמערכות אקולוגיות ואובדן מיני בעלי חיים; פגיעה בבריאות הציבור; פגיעה באספקת החשמל; פגיעה במערכות טכנולוגיות; איום ביטחוני וגיאו-אסטרטגי בשל דלדול של מקורות מים ומזון באזור הגיאוגרפי של ישראל; והשפעות נוספות כגון ירידה בתפוקה בעבודה, התגברות סיכונים לאוכלוסיות בסיכון ותופעת "עוני אנרגטי", סיכונים לשוק הביטוח ולתשתיות לאומיות.

משרד מבקר המדינה בדק היבטים הנוגעים לפעילות של עשרות משרדי ממשלה וגופים ממשלתיים וציבוריים בסוגיית ההיערכות הלאומית למשבר האקלים. בביקורת מופו תחומים וגופים רלוונטיים למשבר האקלים, נבחנו פעולות של הממשלה בנוגע להפחתת פליטות של גזי חממה ולהתייעלות אנרגטית ובנוגע לאופן שבו הממשלה נערכת להתמודד עם הסיכונים הכרוכים בשינויי אקלים והשפעותיהם על המדינה. כמו כן נבחנה היערכות המדינה למגמות האקלימיות. נבדקו המשמעויות הכלכליות שמשבר האקלים טומן בחובו והכלים הפיננסיים, המדעיים והטכנולוגיים הדרושים לשם התמודדות יעילה עם משבר האקלים. עוד נבחנו: אופן הגיבוש של כלי המדיניות ותהליכי העבודה הממשלתיים הנוגעים להתמודדות עם משבר האקלים.

הבדיקות בוצעו במשרד להגנת הסביבה, בשירות המטאורולוגי, במשרד המדע והטכנולוגיה, במשרד האנרגיה, במשרד החקלאות ופיתוח הכפר, במשרד הבריאות, במשרד האוצר, במשרד ראש הממשלה, ברשות החדשנות, במינהל התכנון וברשות חירום לאומית. בירורי השלמה נעשו במטה לביטחון לאומי, במשרד הכלכלה והתעשייה, במשרד הביטחון ובצה"ל, ברשות שוק ההון, בבנק ישראל, במשרד החוץ, ברשות מקרקעי ישראל, ברשות החשמל וחברת החשמל, במשרד לביטחון הפנים ובגופים ממשלתיים נוספים, גופי סמך, רשויות מקומיות וגופים חוץ-ממשלתיים.

הפחתה של גזי חממה

הפרק הראשון בדו"ח מבקר המדינה מוקדש ל"מיטיגציה" - פעולות להפחתת פליטות של גזי חממה. ההתחממות הגלובלית, הנובעת מפליטת גזי חממה מעשה ידי אדם, מוכרת בעשרות השנים האחרונות כאחת הבעיות החמורות שעימן צריכה להתמודד הקהילה הבין-לאומית. הבנה זו הניעה את הקהילה הבין-לאומית לגבש בשנת 1992 את אמנת המסגרת של האו"ם (UNFCCC), שעליה חתומה ישראל. בביקורת עלה, כי הפליטות לנפש בישראל גבוהות בהשוואה למדינות אחרות. מגמת הפליטות לנפש נמצאת בעיקרה במגמת ירידה (ירידה לא רציפה מ-10.7 טונות לנפש בשנת 2000 ל-8.8 טונות לנפש בשנת 2018), אולם בהשוואה ל-29 מדינות ה-OECD שנסקרו, ישראל דורגה בשנת 2016 עשירית (בשליש העליון) ברשימת המדינות עם שיעור הפליטות הכי גבוה לנפש.

ערכי הפליטה לקמ"ר הגבוהים יחסית של ישראל בשילוב עם היותה מדינת בעלת אוכלוסייה של כ-9.3 מיליון איש, מביאים לכך שישראל פולטת גזי חממה בהיקף דומה למדינה בגודל בינוני. המבקר מצא, כי יותר מ-20 שנה לאחר הצטרפותה של ישראל לאמנת ה-UNFCCC בנושא, אימצה ממשלת ישראל (רק באפריל 2016) תוכנית לאומית שכללה יעדי הפחתה של פליטות גזי חממה (כלליים וסקטוריאליים) נמוכים מההמלצה השמרנית שגיבשה ועדת היגוי בין-משרדית, תוכנית שנוגעת ליעדים לנפש בלבד, אף שעל מדינות מפותחות לקבוע יעדים בערכים מוחלטים ושאפתניים. קביעת יעדים לנפש מאפשרת לישראל להעלות את כמות הפליטות האבסולוטית כל עוד יש גידול אוכלוסין, זאת בניגוד למגמה (השלילית) ביתר מדינות ה-OECD. בפועל, מידת ההתקדמות בהשגת היעדים הסקטוריאליים נעה בטווח שבין פיגור לאפס.

החלטות ממשלה כגון כלים כלכליים נוספים להמלצות ועדת מיסוי ירוק, מנגנונים לעידוד התייעלות אנרגטית במשרדי ממשלה, עידוד תחבורה ציבורית, חסמים להקמת מיתקני אנרגיות מתחדשות ושימוש בחשבונות החשמל כמסלקה, שכללו היבטים תקציביים ורגולטוריים כאחד, לא בוצעו מאז התקבלו ההחלטות. כך גם לגבי יעדים: יעד צמצום הנסועה הפרטית ב-20% למשל. הנסועה הפרטית עלתה מ-42 מיליארד ק"מ בשנת 2015 ל-50 מיליארד ק"מ בשנת 2019. לפי דוח המעקב השנתי של המשרד להגנת הסביבה, ממאי 2021 "הממשלה אינה צפויה לעמוד ביעד לסקטור התחבורה של צמצום נסועה פרטית". כמו כן משרד התחבורה לא הכין תוכנית פרטנית לצמצום הנסועה הפרטית כנדרש.

כך גם לגבי היעד הנוגע להתייעלות של 20% באנרגיה משנת 2008: ישראל לא עמדה ביעדים שקבעה לעצמה לשנת 2020, ובפועל ההתייעלות האנרגטית הייתה כ-62% פחות מהיעד שנקבע. מתוך 800 מיליון ש"ח שהוקצו בהחלטות הממשלה לטובת הפחתת פליטות של גזי חממה באמצעות התייעלות, לא נוצלו לפחות 500 מיליון ש"ח.

בסקטור התחבורה, בשנת 2020 היה שיעור הרכבים החשמליים בישראל 0.05% מכלל הרכבים, והפעולות להגדלת שיעורם היו רק בראשיתן. בעקבות מגפת הקורונה העולמית החליט משרד האנרגיה לדחות את היעד שנקבע בשנת 2019 - לאסור יבוא רכבים עם מנועי בערה משנת 2030 - בחמש שנים (לשנת 2035), על אף שמדינות אחרות פעלו באופן דומה.

המבקר מצא כי חלקים ניכרים מהתוכנית להפחתת פליטות של גזי חממה מסקטור התחבורה, שאותה מקדמים המשרדים התחבורה, הגנת הסביבה והאנרגיה, נותרים בגדר המלצות או הצעות לנקיטת פעולות וכלי מדיניות. משרד התחבורה טרם גיבש תוכנית מפורטת להפחתת גזי חממה מסקטור זה, אשר משתלבת עם יתר התוכניות האסטרטגיות במשרד התחבורה. המבקר מביא בדו"ח דוגמאות לחסמים בתחום זה, כגון היעדר תשתית טעינה יעילה לרכבים חשמליים, קושי להתקין נקודות טעינה בבתים משותפים מסיבות משפטיות, היעדר ידע מספיק בתחום הטעינה ברשויות המקומיות והיעדר תוכנית לעידוד השימוש בתחבורה ציבורית.

איפוס אנרגטי - לא לכולם

המבקר בחן גם את ייעדי מדינת ישראל בתחום איפוס האנרגיה למבנים. ברוב המדינות שנסקרו נקבע כי מבני מגורים יחויבו באיפוס אנרגטי עד 2020, ואילו בישראל חובה כזו צפויה לחול משנת 2025, ובאופן חלקי ביותר. כך למשל מבנים שגובהם יותר מחמש קומות, אשר שיעורם צפוי להיות כ-80% מהמבנים למגורים, ומבני תעשייה, אינם כלולים בחובת איפוס אנרגטי.

התוכנית אינה כוללת יעדים חדשים לשנת 2050, למעט מבני מסחר. כמו כן טרם גובשה תוכנית ליישום היעדים לאיפוס האנרגיה והפחתה של פליטות גזי חממה מסקטור מבנים והמנגנון שיפעל להשגתם. המצב לא מזהיר יותר בכל הנוגע להתייעלות באנרגיה במבנים קיימים. המבקר מצא כי לא נקבעו יעדים לחיוב התייעלות אנרגטית במבנים קיימים אשר בשנת 2050 (לפי משרד האנרגיה) צפויים להיות כ-50% מכלל המבנים.

חשש לפגיעה במצב הפיננסי של המדינה

כאמור, משבר האקלים טומן בחובו גם היבטים כלכליים ופיננסיים כתוצר של כשל שוק ושל ההערכות בדבר ההשפעות הכלכליות של משבר האקלים. המבקר כותב בדו"ח, כי סיכוני האקלים צפויים להשפיע על מצבה הפיננסי של המדינה באמצעות התמ"ג, שיעורי הצמיחה ותקציב המדינה, שכן שינויי אקלים צפויים לגרום נזקים מוחשיים לסקטורים במשק לאורך זמן ולפגוע גם ביכולת לספק מוצרים ושירותים. נוסף על כך לשינויי האקלים יש השפעה ישירה על יציבות המחירים במשק. להתמודדות עם משבר האקלים ולמאמצים לעבור לכלכלה דלת פחמן יש השפעות על שוק התעסוקה.

בביקורת עלה, כי מבחינת כשל שוק, נזקים הנגרמים מפליטות גזי החממה הם תוצאה של השפעות חיצוניות של פעילות כלכלית שקשה לתמחר. זאת משום שאין עלות ממשית לפליטות מרובות של גזי חממה, והשחקנים הכלכליים אינם מביאים בחשבון עלויות הקשורות בצמצום פליטות. בהתאמה, מכיוון שהנזק מפליטות גזי חממה אינו מתומחר וגורם להשפעות חיצוניות שליליות שאינן מיידיות, נגרם כשל שוק - נזקי הפליטות אינם באים לידי ביטוי באופן המקובל במדידת פעילות כלכלית - באמצעות התוצר, ובאופק הזמן הנהוג בתחזיות כלכליות.

מבחינת ההערכות בדבר ההשפעות הכלכליות של משבר האקלים, אף גוף ממשלתי כלכלי או גורם האמון על תחזיות מקרו-כלכליות בישראל לא ביצע, נכון למועד סיום הביקורת, הערכה לאומית בנוגע לנזקים ולהשפעות של שינויי האקלים על המשק הישראלי לטווח ארוך בתרחיש עסקים רגיל (BAU - Business as usual) ובתרחישים נוספים שבהם ננקטים אמצעי מיטיגציה ואדפטציה. בהיעדר הערכות כלכליות בנושא האקלים (ברמת המקרו וברמת הפעולות הפרטניות), המועצה הלאומית לכלכלה לא פעלה לקידום הנושא בסדר העדיפויות הממשלתי (בתוכנית האסטרטגית) ומשרד האוצר לא נענה לבקשות, בכלל זה של המינהלת במשרד להגנת הסביבה, להקצות משאבים.

סיכונים מקרו-כלכליים

מלבד כל אלה מחקרים עדכניים על אודות נזקים של שינויי האקלים שנסקרו לעיל מעלים סיכונים מקרו-כלכליים ארוכי טווח הצפויים בעולם ובישראל בגלל שינויי האקלים. אובדן התמ"ג העולמי עד שנת 2050 מוערך לפי מחקרים עולמיים בטווח שבין 2.5% ל-18.1% בתרחיש BAU, ובאזורים הים התיכון, המזרח התיכון ואפריקה, שם נמצאות ישראל ושכנותיה, אובדן התמ"ג אף גבוה מכך ומוערך בטווח שבין 8.5% ל-27.5%. ההערכות הקיימות בעולם לנזקים אלו הן חלקיות בשל אי הוודאות המאפיינת תרחישים ארוכי טווח הנוגעים לשינויי האקלים. קיים חשש כי ההשפעות המצרפיות של שינויי האקלים על הכלכלה יהיו חמורות אף יותר מההערכות שנסקרו (ובפרט ברמות הגבוהות יותר של התחממות).

בביקורת נמצא כי מעורבותה של ישראל בפעילות הבין-לאומית בתחום סיכונים פיננסיים שמקורם באקלים מצומצמת, ומסתכמת בהצטרפותו של בנק ישראל לארגון NGFS באוקטובר 2020 ובהצטרפות הבורסה לניירות ערך בתל אביב בתחילת 2021. אשר לסיכוני אקלים במערכת הבנקאות, מאז מכתב ששלח המפקח על הבנקים למערכת הבנקאית בעניין סיכונים סביבתיים בשנת 2009, הוא לא ערך ביקורת ממוקדת סיכונים סביבתיים. התייחסות לסיכונים סביבתיים עלתה אגב ביקורות שנעשו בשישה מקרים בשנים 2012 עד 2017, ובכל השנים הוא לא התייחס בביקורות אלו לסיכוני אקלים שהם בעלי מורכבות ופרופיל ייחודיים. ממצאי סקירה שערך המפקח על הבנקים ב-2019 העלו, כי הנחיותיו במכתב ששלח בשנת 2009 "יושמו באופן מצומצם למדי, ובעיקר בזיקה לאשראי. מרבית הבנקים עיגנו בנהלים הליכים לזיהוי של היבטי סיכון סביבתי בעת מתן אשראי, אך לא עיגנו נהלים לניטור הסיכון ובקרה שלו." התרשמות הפיקוח על הבנקים הייתה, כי "מערך ניהול סיכונים ומערך הביקורת הפנימית מעורבים באופן מוגבל יחסית בכל הקשור לניהול הסיכון הסביבתי, ולא הוגדרו הליכים לניהול הסיכון בראייה קבוצתית. כמו כן לא התקיימו דיונים אפקטיביים באשר לנושא בהנהלה ובדירקטוריון."